III SA/Lu 209/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Ch. z dnia [...] 2010 r. nr [...]. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania D. J., utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty C. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr: [...] o odmowie zmiany decyzji wydanej z upoważnienia Starosty C. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: D. J. jako bezrobotny zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 31 maja 2010 r. Decyzją Starosty C. z dnia [...] maja 2010 r., uznany został z dniem rejestracji za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na brak wymaganych ustawą okresów zatrudnienia. W dniu 21 lipca 2010 r. do Powiatowego Urzędu Pracy C. wpłynął wniosek D. J. o zmianę decyzji Starosty C. z dnia [...] maja 2010 r., w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku poprzez przyznanie tego świadczenia od dnia 1 czerwca 2010 r. Wniosek został oparty na podstawach z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony zmiana decyzji jest uzasadniona tym, że w dniu [...] lipca 2010 r. zapadł wyrok Sądu Rejonowego w C. IV Wydział Pracy, sygn. akt [...]. Wyrok ten zdaniem wnioskodawcy potwierdza prawa bezrobotnego jako pracownika od dnia 1 maja 2007 r., ponieważ zasądza wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych zgodnie z pozwem. Tym samym suma wynagrodzeń z umów zawartych z dotychczasowym pracodawcą, z kwotą wynagrodzenia za godziny nadliczbowe zasądzonych od tego pracodawcy daje prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Starosta C. po pierwsze odmówił zmiany decyzji z dnia [...] maja 2010 r., po drugie odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 czerwca 2010 r. Decyzja powyższa uchylona została decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody L. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że wbrew wnioskowi strony sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o art. 155 KPA, a nie art. 154 KPA. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Starosty C. z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówiono zmiany decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Zasadniczym argumentem organu była okoliczność, że przepisy art. 154 i 155 KPA mogą być stosowane do zmiany lub uchylenia tylko decyzji uznaniowych. Decyzja z [...] maja 2010 r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku jest zaś decyzją związaną, gdyż przepisy ustawy nie dają organowi żadnego luzu decyzyjnego, żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Po rozpatrzeniu odwołania D. J. wydaną z upoważnienia Wojewody L. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymano w mocy odmowną decyzję Starosty C. z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na wstępie, że D. J. we wniosku z dnia 21 lipca 2010 r. domagał się zmiany decyzji z [...] maja 2010 r. w trybie art. 154 KPA. Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ odwoławczy podniósł, że sprawa o zmianę decyzji administracyjnej (ewentualnie jej części), której przedmiotem jest odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak słusznie stanowił wniosek strony, może być rozstrzygana jedynie w trybie art. 154 KPA. Ponieważ w toku postępowania bezrobotny nie zmieniał, ani nie modyfikował swojego wniosku, organ pierwszej instancji zgodnie z wolą strony był zobowiązany rozpoznać sprawę na podstawach z art. 154 KPA. Faktem jest, że kasacyjna decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] listopada 2010 r., zawiera stwierdzenie o konieczności rozważenia przez organ pierwszej instancji wznowienia postępowania w sprawie o zasiłek dla bezrobotnych i organ drugiej instancji również aktualnie podtrzymuje to stwierdzenie. Organ pierwszej instancji ma jednak obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek strony z dnia 21 lipca 2010 r., co nie pozbawia tego organu możliwości późniejszego procedowania w trybie wznowieniowym. Zaznaczyć też należy, że nie mogą toczyć się równocześnie dwa różne postępowania nadzwyczajne (np. w trybie 154 k.p.a. i w trybie wznowienia postępowania). W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, że art. 154 KPA może mieć zastosowanie wobec decyzji uznaniowych ewentualnie, gdy organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, ale nie do decyzji związanych. Oznacza to, że brak luzu decyzyjnego wyklucza możliwość zastosowania tych przepisów. Przepisy regulujące zasady przyznawania zasiłków dla bezrobotnych są typowym przykładem przepisów związanych, gdzie organ administracji nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Postępowanie prowadzone na podstawie tych przepisów jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 10 KPA polegający na pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rzeczywiście w aktach organu pierwszej instancji brak jest udokumentowania, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych, a także zamieszczenia oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym względzie działanie organu pierwszej instancji jest wadliwe. Wadliwość ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że korzystając z powyżej opisanych uprawnień przed organem drugiej instancji D. J. ograniczył się jedynie do podtrzymania wniosków odwoławczych. Wniosków dowodowych nie składał i nie domagał się żadnej konkretnej czynności procesowej. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. D. J. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wzruszenie ostatecznej decyzji w drodze środków prawnych wskazanych w art. 154-155 KPA, podczas gdy materiał zebrany w sprawie upoważniał do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że prawomocny wyrok zasądzający na jego rzecz wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych jest wyrokiem deklaratoryjnym, tj. potwierdzającym istnienie prawa. Fakty, które legły u podstaw wyroku istniały przed dniem 31 maja 2010 r., tj. datą zarejestrowania skarżącego jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku. W tej sytuacji organy obydwu instancji powinny były stwierdzić, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że organy obu instancji nie miały możliwości zmiany trybu postępowania wobec braku stosownego wniosku strony, czy też chociażby oświadczenia strony, że intencją wniosku z 21 lipca 2010 r. nie było wszczęcie procedury w trybie art. 154 KPA, lecz w trybie wznowienia postępowania. W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2010 r. pełnomocnik organu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Starosta C. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Z treści postanowienia załączonego do pisma wynika, że jedną z jego podstaw był art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami prawnymi, które muszą skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego. Ponadto, ponieważ analogiczne uchybienia wystąpiły w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, czyli decyzji wydanej z upoważnienia Starosty C. z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie. Argumentacja organów w badanej sprawie opiera się przede wszystkim na tezie, iż art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może mieć zastosowania do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ jest to decyzja związana, której treść determinują w pełni przepisy prawa, przytoczony zaś przepis Kodeksu może być stosowany tylko do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Teza ta, oparta na poglądach wyrażanych w orzecznictwie, jest słuszna, jednakże istota problemu prawnego w badanej sprawie leży zupełnie gdzie indziej – w zastosowaniu przez organy niewłaściwego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji z [...] maja 2010 r. Poza sporem jest, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało zainicjowane na skutek wniosku skarżącego, w którym jako podstawa żądania został wskazany art. 154 KPA. Nie można jednak przejść do porządku dziennego nad treścią uzasadnienia wniosku, w którym skarżący powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w C. IV Wydział Pracy, sygn. akt [...]. Wyrok ten zdaniem skarżącego potwierdza prawa bezrobotnego jako pracownika od dnia 1 maja 2007 r., ponieważ zasądza wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych zgodnie z pozwem. Tym samym suma wynagrodzeń z umów zawartych z dotychczasowym pracodawcą z kwotą wynagrodzenia za godziny nadliczbowe zasądzonych od tego pracodawcy daje prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Pomimo wskazania w petitum wniosku art. 154 KPA jako podstawy żądania weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r., dalsza jego treść wskazywała na to, że w istocie skarżący powoływał się na wystąpienie nowych okoliczności, istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji (potwierdzonych jedynie później wyrokiem Sądu Rejonowego), a nie znanych organowi, który decyzję wydał. Taka sytuacja stanowi przesłankę zastosowania innego trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 KPA). W zaistniałej sytuacji doszło do rozbieżności pomiędzy wskazaną podstawą prawną wniosku o weryfikację decyzji ostatecznej, a treścią uzasadnienia wniosku. Rozbieżność ta była na tyle istotna, że prowadziła do wątpliwości co do zastosowania właściwego trybu weryfikacji decyzji. W tego typu sytuacjach organy mają obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony postępowania, biorąc pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet, strona postępowania może nie mieć należytej wiedzy prawnej co do właściwego zastosowania odpowiednich procedur, a organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 KPA). Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z utrwalonymi już poglądami orzecznictwa żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie tylko na podstawie tytułu pisma czy wskazanej podstawy prawnej, która może być błędna (por. wyr. NSA z 2.3.1987 r., III SA 92/87). Podobnie w wyroku z 3 lipca 2008 r. (II OSK 771/07; LEX nr 485362) NSA podkreślił, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Sam fakt wskazania w podstawie prawnej wniosku art. 154 KPA nie zwalniał organów z obowiązku rozważenia, czy wobec okoliczności podniesionych w uzasadnieniu wniosku jest to właściwy tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji z dnia [...] maja 2010 r. W wyroku z 20 grudnia 1995 r. (III SA 326/95; LEX nr 27118) NSA podkreślił: "Okoliczność, iż strona domagała się uchylenia decyzji nie wyklucza w żadnym stopniu możliwości rozważenia potrzeby wznowienia postępowania, skoro w wyniku takiego wznowienia zapaść może m.in. decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 KPA)". Należy wskazać także, że błędna interpretacja woli strony postępowania prowadzi do zastosowania niewłaściwego trybu nadzwyczajnego, co jest istotnym uchybieniem zważywszy na okoliczność, że relacja pomiędzy tymi trybami oparta jest na niekonkurencyjności, co oznacza niedopuszczalność zastosowania jednego trybu w sytuacji, gdy spełnione są ustawowe przesłanki zastosowania innego. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 stycznia 2000 r. (I SA 286/99; LEX nr 55756) naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że w sytuacji, gdy zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 KPA nie może toczyć się postępowanie w trybie wznowieniowym, jest in abstracto trafny, jednakże w konkretnych warunkach badanej sprawy – chybiony. Takie stanowisko może bowiem prowadzić do swoistego "zatuszowania" błędu organu – nawet jeśli wszczął postępowanie w niewłaściwym trybie, to i tak powinien je w tym trybie prowadzić do końca, gdyż wszczęcie postępowania w innym trybie jest w takiej sytuacji niedopuszczalne. Argumenty o niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych nie mogą być używane do usprawiedliwienia błędu w zakresie zastosowania odpowiedniego trybu. W badanej sprawie błąd organów polegał na niewyjaśnieniu istoty żądania skarżącego, przez oparcie się tylko na wskazanej podstawie prawnej bez uwzględnienia treści całego pisma. Jak podkreślił WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2007 r. (V SA/Wa 1925/06; LEX nr 394187) nowe dowody w sprawie w postaci zeznań świadków nie mogą uzasadniać zmiany decyzji w trybie art. 154 KPA. Pogląd ten poprzez analogiczność podstaw prawnych (art. 145 § 1 pkt 5 KPA) można z powodzeniem odnieść do badanej sprawy. W tej sytuacji organy dopuściły się naruszenia zasady informowania stron (art. 9 KPA), z której wyprowadza się obowiązek dążenia do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, tak aby nie poniosła szkody na skutek nieznajomości przepisów prawa i obowiązujących procedur. Ponadto organy nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, opierając się tylko na wskazanej przez skarżącego podstawie prawnej wniosku, a pomijając wyjaśnienie istoty żądania zawartego w całej treści pisma. Oznacza to uchybienie obowiązkom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). W dalszej kolejności doprowadziło to do zastosowania niewłaściwego trybu rozpoznania sprawy, a zatem do naruszenia art. 154 KPA poprzez błędne zastosowanie oraz art. 145 poprzez niezastosowanie, pomimo istniejących podstaw prawnych. W tej sytuacji istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Uchybienia proceduralne organów niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie odpowiedniego trybu weryfikacji decyzji mogło doprowadzić do zupełnie innego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionej w piśmie procesowym organu z dnia 21 czerwca 2010 r. okoliczności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. należy wskazać, co następuje: Po pierwsze z treści załączonego do pisma procesowego postanowienia Starosty C.o z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że jako podstawę prawną postanowienia wskazano m.in. art. 145 § 1 pkt 4 KPA, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem treść wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2010 r. wskazuje, że skarżący powołuje się na nowe okoliczności sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie znane organowi, który ją wydał. Treść wniosku wskazuje na konieczność rozważenia innej podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 5 KPA. Po drugie – późniejsze wznowienie postępowania w sprawie tej samej decyzji ostatecznej, na innej skądinąd podstawie, nie może skutkować przejściem do porządku dziennego nad uchybieniami, jakich dopuściły się organy wydając decyzje będące przedmiotem kontroli sądu w badanej sprawie. Postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] maja 2011 r. nie może sanować błędów popełnionych w kontrolowanych decyzjach. Uchylenie decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu będzie w pierwszej kolejności ustalenie właściwego trybu postępowania i w dalszej kolejności zbadanie, czy zaistniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Uchylenie decyzji nie oznacza natomiast przesądzenia ostatecznego wyniku sprawy. Organy same powinny ocenić wpływ powoływanych przez skarżącego okoliczności na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji z [...] maja 2010 r. Kwestie te wykraczają poza przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie i wszelkie wskazówki w tym zakresie oznaczałyby wyjście poza granice sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji. Sąd pomimo wniosku skarżącego nie zasądził na jego rzecz kosztów postępowania z uwagi na to, że skarżący nie wykazał, aby poniósł koszty podlegające zwrotowi od organu, którego decyzja została uchylona. W sprawie obowiązywało ustawowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a skarżący nie stawił się na rozprawie, zatem nie poniósł kosztów wynikających z osobistego stawiennictwa.