III SA/Lu 210/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia terminu do usunięcia uchybień oddala skargę. III SA/Lu 210/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zmienił ostateczną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]z dnia [...] września 2005 r. znak [...], dotyczącą Traktu Operacyjnego Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w ten sposób, że termin usunięcia uchybień stwierdzonych w pkt 1 i 2 decyzji ustalił na dzień 31 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , po rozpoznaniu odwołania Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ustalił, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał zapewnić: 1/właściwy stan sanitarno-techniczny pomieszczeń Traktu Operacyjnego, 2/ właściwy stan sanitarno-techniczny sprzętów w pomieszczeniach Traktu Operacyjnego oraz 3/ prawidłowe warunki przechowywania materiałów do przeszczepów w terminach określonych w decyzji odpowiednio: pkt 1 – do dnia 30 czerwca 2006 r., pkt 2 – do dnia 31 grudnia 2005 r. i pkt 3 – do dnia 30 września 2005 r. Obowiązek określony w pkt 3 decyzji z dnia 14 września 2005 r. został wykonany, natomiast co do obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji termin ich wykonania był czterokrotnie wydłużany na wniosek Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. organ pierwszej instancji po raz piąty wydłużył termin wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 2, ustalając go na dzień 31 grudnia 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił zarzutów i argumentów odwołania Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] , dotyczących przede wszystkim niecelowości remontu Traktu Operacyjnego Szpitala z uwagi na rozpoczętą budowę nowego budynku, w którym znajdzie się także nowy trakt operacyjny. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola przeprowadzona w dniu 17 lutego 2010 r. wykazała, że nadal większość powierzchni ścian i podłóg jest w złym stanie sanitarnym, a część stolarki drzwiowej jest zniszczona. Ponadto w złym stanie sanitarnym znajduje się część sprzętów – stoliki, blaty i szafy na sprzęt medyczny. Stwierdzono liczne ubytki emalii lub okładziny wierzchniej, co powoduje, że powierzchnie te są trudne do utrzymania w czystości. Organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie poprawa tego stanu nie wymaga ani dużych nakładów ani tak odległego terminu, jak domaga się tego odwołujący Szpital. Uzasadniając swoje stanowisko co do braku podstaw do wydłużenia terminu usunięcia uchybień do dnia 31 grudnia 2012 r., organ odwoławczy podniósł, że mimo upływu ponad 4,5 lat od daty nałożenia obowiązków, strona nie zapewniła właściwych warunków sanitarnych w Trakcie Operacyjnym. Utrzymywanie tego stanu przez kolejne trzy lata może spowodować dalsze pogarszanie się stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń i sprzętów i w konsekwencji uniemożliwić zapewnienie odpowiedniego poziomu higieny podczas udzielania świadczeń medycznych i spowodować zagrożenie epidemiologiczne zarówno dla pacjentów jak i personelu. Trakt Operacyjny jest jednostką szpitala, w której wykonywane są inwazyjne zabiegi medyczne, wymagające zachowania szczególnych warunków sanitarno-higienicznych w celu uniknięcia zakażeń wewnątrzzakładowych. W tej sytuacji argumenty strony odnoszące się w głównej mierze do aspektu finansowego sprawy uznał organ odwoławczy za niewystarczające dla usprawiedliwienia istniejącego stanu rzeczy. Organ podkreślił, że konieczność zapewnienia prawidłowych warunków podczas udzielania świadczeń jest kwestią bezsporną i nie ma uzasadnienia odkładanie tego obowiązku w czasie, tym bardziej, że prace związane z realizacją nowej inwestycji są dopiero w fazie początkowej. Od decyzji ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [...] , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisu art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także przepisów postępowania - art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [...] podniósł, że organ odwoławczy zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Skarżący wyjaśnił, że rozpoczął inwestycję budowlaną, która obejmuje budowę nowoczesnego traktu operacyjnego. Termin zakończenia tej inwestycji nie jest hipotetyczny. Skarżący zarzucił, że decyzja nie wskazuje podstawy prawnej, nie jest bowiem wystarczające ogólnikowe powołanie się na przepisy dotyczące chorób zakaźnych i zakażeń oraz przepisy określające wymagania, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący podniósł ponadto, że co najmniej cztery razy do roku wykonywane są próby czystości mikrobiologicznej środowiska wszystkich pomieszczeń i sprzętu Traktu Operacyjnego, które wykazują brak wzrostu drobnoustrojów chorobotwórczych, co jest w ocenie skarżącego dowodem na to, że Szpital zapewnia właściwy stan sanitarno-techniczny pomieszczeń Traktu Operacyjnego. Skarżący podkreślił ponadto, że Szpital jest jednostką sektora finansów publicznych, zobowiązaną do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, a zakres remontów, jaki skarżący musiałby wykonać, aby sprostać wymaganiom decyzji prowadziłby do naruszenia przepisu art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nabycie prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko, a zatem przepis ten obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1402/07, niepubl.). Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb zmiany decyzji jest nadzwyczajnym sposobem wzruszenia decyzji ostatecznej. Zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. do decyzji wadliwych może nastąpić jednak tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, niepubl.). Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a ma charakter uznaniowy. Oznacza to pozostawienie organowi administracji wyboru rozstrzygnięcia, nie zwalnia go jednak z obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisu art. 155 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest wprawdzie zbyt lakoniczne, uchybienie to naprawione zostało jednak przez organ drugiej instancji, który wyczerpująco przedstawił stan faktyczny sprawy i przekonująco wyjaśnił, dlaczego bark podstaw do uwzględnienia żądania zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego. Podzielić należy stanowisko organu, że wydłużenie o dalsze trzy lata terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną z 2005 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Interes ekonomiczny strony, wynikający z faktu rozpoczęcia budowy nowego budynku, w którym zlokalizowany będzie także trakt operacyjny, nie może być jedyną przesłanką zmiany decyzji. Podkreślić należy, że skarżący nie podważył skutecznie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2010 r. w obecności przedstawicieli skarżącego: Kierownika Działu Nadzoru Sanitarnego i Pielęgniarki Epidemiologicznej (k. 35 akt administracyjnych). Z protokołu kontroli wynika, że uchybienia stwierdzone w decyzji ostatecznej z dnia 14 września 2005 r. usunięte zostały tylko częściowo. Nadal nie usunięto natomiast ubytków okładzin ściennych i podłogowych oraz pęknięć i uszkodzeń w obrębie sal operacyjnych, pomieszczeń przygotowawczych i magazynowych. W złym stanie znajdują się również stoliki na sprzęt medyczny i narzędzia, stołki, blaty, szafy na sprzęt i materiały medyczne, a także wyposażenie pomieszczeń zaplecza socjalnego i gospodarczego (regały, wózki, armatura sanitarna, zabudowa meblowa). Zważywszy, że zły stan sanitarno-techniczny pomieszczeń i sprzętów Traktu Operacyjnego Szpitala stwierdzony został już w sierpniu 2005 r., a obowiązek zapewnienia właściwego stanu sanitarno-technicznego nałożony został decyzją ostateczną z dnia [...] września 2005 r. i nie został do dzisiaj w całości wykonany, nie sposób uznać, że słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za przedłużeniem terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, że na wniosek strony termin wykonania obu obowiązków został najpierw przedłużony do dnia 30 czerwca 2006 r. (k. 21 akt adm.), następnie do dnia 30 czerwca 2007 r. (k. 23 akt adm.) i kolejno do dnia 30 czerwca 2008 r. i 31 grudnia 2009 r. (k. 26 i 32 akt adm.). Skarżący miał zatem wystarczająco dużo czasu na zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń i sprzętu Traktu Operacyjnego. Przedłużenie terminu w rozpoznawanej sprawie do dnia 31 grudnia 2010 r., a zatem o kolejny rok uznane być musi za prawidłowe w okolicznościach sprawy. Takie rozstrzygnięcie uwzględnia zarówno słuszny interes strony, której umożliwiono podjęcie w realnym terminie działań mających na celu wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązki, jak i interes społeczny, który nakazuje uwzględnić fakt wykonywania przez stronę świadczeń medycznych wymagających zachowania szczególnej staranności w zakresie wymogów sanitarnych. Skarżący nie przeczy, że opisane w protokole pomieszczenia i sprzęty znajdują się takim stanie, lecz uważa, że stan ten nie stwarza żadnego zagrożenia. Podzielić należy stanowisko organu, że utrzymywanie istniejącego stanu przez kolejne trzy lata, jak tego żąda skarżący, może spowodować dalsze pogarszanie się stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń i sprzętów, co w konsekwencji uniemożliwi zapewnienie odpowiedniego poziomu higieny podczas udzielania świadczeń medycznych i spowodować może zagrożenie epidemiologiczne zarówno dla pacjentów jak i personelu. Słusznie również podkreśla organ, że inwestycja, na którą powołuje się skarżący znajduje się dopiero w fazie początkowej, nie można więc uznać, że słuszny interes strony wymaga – ze względów celowości i ekonomii – przedłużenia terminu o trzy lata. Nie ma bowiem żadnych gwarancji, że w tym terminie inwestycja zostanie rzeczywiście wykonana, co umożliwiłoby zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego Traktu Operacyjnego. Ponadto uwzględnienie żądania skarżącego powodowałoby utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem przez okres tak długi, że pod znakiem zapytania stawiałoby wykonanie decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2005 r. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepisy te nie były przez organ w rozpoznawanej sprawie stosowane. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).