III SA/Lu 211/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115) przy zgłaszaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażeniem zawodowym). Z powyższego wynika, że do uznania u pracownika schorzenia za chorobę zawodową muszą być spełnione dwa nierozłączne warunki, a mianowicie rozpoznana choroba winna być wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz przyczyną rozpoznanej choroby muszą być czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Z karty oceny narażenia zawodowego W.S. sporządzonej w dniu 8 maja 2006 r., charakterystyki stanowiska pracy oraz pism zakładu pracy wynika, że odwołująca się w latach 1987-1992 była zatrudniona na stanowisku mikrobiologa w pracowni mikrobiologicznej Zakładach Przemysłu Spożywczego i Drożdżowego P. S.A. w L. Do pracowni mikrobiologicznej była doprowadzona woda ciepła (pochłodnicza), która miała służyć do mycia rąk. Woda ta nie nadawała się natomiast do celów spożywczych. W pracowni mikrobiologicznej ze względu na niebezpieczeństwo zakażenia obowiązuje zakaz spożywania posiłków oraz picia wody, a zwłaszcza z kranu. O tym zakazie informowani są pracownicy w czasie wstępnego szkolenia bhp, które odbywa się przed przyjęciem do pracy oraz w czasie szkoleń okresowych. O zakazie tym z całą pewnością musiała wiedzieć W.S.. Natomiast woda nadająca się do spożycia pochodząca z własnych ujęć głębinowych była doprowadzona do oznakowanych punktów czerpalnych znajdujących się poza pracownią mikrobiologiczną. Z uwagi na powyższe oraz wykształcenie odwołującej się (pielęgniarka, biolog, diagnosta laboratoryjny) jej stwierdzenie, że piła wodę pochłodniczą należy uznać za bezzasadne. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 4 lipca 2006 r. Poradni Chorób Zawodowych WOMP wynika, że u W.S. nie rozpoznano choroby zawodowej "zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne". Stwierdzone u odwołującej się schorzenia nie są objawem zatrucia związkami chemicznymi, w tym przypadku nie są objawem zatrucia 6-metafosforanem sodu. Rozpoznane schorzenia: zmiany skórne, które wystąpiły dopiero po zakończeniu pracy zawodowej, nie mają związku przyczynowego z warunkami pracy w latach 1987-1992, natomiast dolegliwości ze strony przewodu pokarmowego są typowe dla nieżytu żołądka, który jest najczęstszą, chorobą przewodu pokarmowego. Choroby zawodowej u odwołującej się nie rozpoznano również w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia tj. w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, do której została ona skierowana na swój wniosek w celu ponownego badania lekarskiego zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z wydanego w ww. jednostce orzeczniczej orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 10 listopada 2006 r. wynika, że rozpoznane u niej zmiany dermatologiczne nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej, natomiast dolegliwości ze strony przewodu pokarmowego są wynikiem przewlekłego zapalenia błony śluzowej żołądka oraz przepukliny rozworu przełykowego, nie mają więc związku przyczynowego z warunkami pracy. Mając na uwadze przedstawione okoliczności oraz zapewnienie przez zakład pracy pracownikom wody do celów spożywczych, która pochodziła ze studni głębinowych i nie zawierała dodatku związków chemicznych, w tym 6-metafosforanu sodu, a także stosowanie wody ciepłej (pochłodniczej) zmiękczonej 6-metafosforanem sodu jedynie do mycia rąk, organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Na decyzję z dnia 2 kwietnia 2007 r. W.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że nie zgadza się z twierdzeniem decyzji, iż zakład zapewniał wodę nadająca się do spożycia z własnych ujęć głębinowych. Woda z kranu (tylko po przegotowaniu) służyła do zaparzania herbaty lub kawy, a nie bezpośrednio do spożycia. W tamtym czasie nie było oddzielnych pomieszczeń socjalnych do spożywania posiłku; śniadanie spożywało się w pracowni. Był stolik przeznaczony do tego celu, były środki odkażające do rąk oraz stołów laboratoryjnych, podłóg. Gdy skarżąca zaczynała pracę, jeden z pracowników odpowiedzialnych m. in.za wodę i ścieki powiedział jej, że podłączyli dobrą wodę. To że spożywała wodę pochłodniczą, stwierdził jeden z pracowników, sprawdzając podłączone przewody doprowadzające ze zbiorników naporowych, w których znajdowała się woda produkcyjna. Analizę wody wykonało Laboratorium z Ochrony Środowiska na prośbę skarżącej. Zmiany skórne pojawiły się w trakcie jej pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115, zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 2 ust. 1 owego rozporządzenia chorobą zawodową jest schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe). Zatem podstawą stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej jest rozpoznanie u niego schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem do rozporządzenia, oraz istnienie bezspornego lub wysoce prawdopodobnego związku przyczynowo-skutkowego między schorzeniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy pracownika albo sposobem wykonywania pracy. Stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia u W.S. choroby zawodowej toczy się zgodnie ze zgłoszonym podejrzeniem w zakresie zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanego przez 6-metafosforan sodu. Dotknięte jest ono wadami proceduralnymi, uniemożliwiającymi sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji i ocenę, czy W.S. była narażona w środowisku pracy na czynniki szkodliwe dla zdrowia mogące wywołać zatrucie ostre albo przewlekłe lub jego następstwa oraz czy faktycznie jest dotknięta tym schorzeniem - i wymaga uchylenia owej decyzji. Dla decyzji odmawiającej stwierdzenia u W.S. choroby zawodowej konieczne było zatem jednoznaczne ustalenie, że nie zostały spełnione w sposób łączny omówione powyżej przesłanki uznania danego schorzenia za chorobę zawodową. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zbadaniu, czy decyzja ta jest prawidłowa oraz czy odwołanie było zasadne. Organ odwoławczy, podejmując decyzję w drugiej instancji, nie może więc zajmować się jedynie kontrolą zaskarżonej decyzji, lecz jego obowiązkiem jest również ponowne zajmowanie się sprawą. Przy tym postępowanie odwoławcze podlega reżimowi zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ponadto przepisom regulującym postępowanie odwoławcze; odpowiednio stosuje się do niego przepisy mające zastosowanie do postępowania w pierwszej instancji, między innymi przepisy o dowodach. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie braku zajścia przesłanek decydujących o stwierdzeniu u danej osoby choroby zawodowej zostały dokonane przez organ pierwszej instancji i utrzymujący w mocy jego decyzję organ odwoławczy - z istotnym naruszeniem przytoczonych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że W.S. pracowała w okresie 10 sierpnia 1987 r.-31 sierpnia 1993 r. w Zakładach Przemysłu Spożywczego i Drożdżowego P. S.A. w L., w tym w okresie 10 sierpnia 1987 r.-30 kwietnia 1992 r. jako mikrobiolog w pracowni mikrobiologicznej. Jedną z zasadniczych kwestii, jakie organ inspekcji sanitarnej powinien jednoznacznie wykazać jest fakt działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy skarżącej albo pozostających w związku ze sposobem wykonywania pracy. W ocenie sądu organ nie dokonał powyższego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał bezspornie, że w okresie pracy skarżącej w pracowni mikrobiologicznej Zakładów Przemysłu Spożywczego i Drożdżowego P. S.A. w L. była doprowadzona oddzielnie woda zimna, zdatna do celów spożywczych i oddzielnie woda ciepła, pochłodnicza używana do celów gospodarczych. Organ podniósł, że o zakazie używania wody pochłodniczej do celów spożywczych pracownicy byli informowani w czasie wstępnego szkolenia bhp oraz że o zakazie z całą pewnością musiała wiedzieć skarżąca, lecz nie wykazał tego w postępowaniu wyjaśniającym, nie domagał się od pracodawcy skarżącej dokumentów wykazujących, że takiej treści przeszkolenia i informowanie obejmowały skarżącą. Z niejasnego uzasadnienia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie da się jednoznacznie wywnioskować, jaka woda o jakiej jakości była dostarczana do pracowni mikrobiologicznej Zakładów Przemysłu Spożywczego i Drożdżowego P. S.A. w L. Powyższe powinno zostać udowodnione za pomocą każdego dowodu, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, w tym z przeszkoleń bhp pracowników zakładów w czasie, gdy pracowała tam skarżąca, wszelka dokumentacja dotycząca ujęć i doprowadzenia i wykorzystania wody w pracowni, zeznania świadków, w tym pracowników, którzy pracowali wraz ze skarżącą w tym pomieszczeniu oraz innych osób związanych z zakładem mogących mieć wiedzę w tym przedmiocie, a także oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ponadto organ, który wydał zaskarżoną decyzję, stwierdził, że woda zapewniana przez zakład pracy do celów spożywczych, nie zawierała związków chemicznych, w tym 6-metafosforanu sodu. Natomiast z "Charakterystyki stanowiska pracy W.S." z dnia 14 lutego 2005 r. (k. akt adm. nr 4) wynika, że w wodzie ciepłej do celów sanitarno-higienicznych i gospodarczych był obecny 6-metafosforan sodu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, sąd nie jest nawet w stanie ocenić, czy pismo jest faktycznie z dnia 14 lutego 2005 r., czy też omyłkowo wpisano datę 2005 r. zamiast 2006 r., nie wiadomo też, czy pismo faktycznie jest sporządzone przez przedstawiciela pracodawcy – brak pieczęci, nagłówka. W ocenie sądu organ nie powinien dopuszczać takiego pisma jako dowodu z dokumentu prywatnego w sprawie bądź powinien włączyć go do akt z odpowiednimi wyjaśnieniami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, jaka jest dopuszczalna norma skażenia 6-metafosforanem sodu, która nie byłaby szkodliwa dla zdrowia i nie mogłaby wywołać zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne oraz czy stosowanie wody zmiękczonej 6-metafosforanem sodu w stężeniu podanym w piśmie członka zarządu Z. B. nie może wywołać zatrucia, o którym mowa w pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Brak jest również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia do ilości fosforanów stwierdzonych w wodzie pochłodniczej wykazanych w "Analizie wody" (k. nr 10). Stwierdzić należy, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organy administracji nie były w stanie jednoznacznie ustalić, czy w środowisku pracy W. S. faktycznie zachodziło narażenie na działanie 6-metafosforanu sodu lub innej substancji wymienionej w pkt 1 wykazu chorób zawodowych, a tym samym czy wypełniona jest przesłanka wymieniona w § 2 ust. 1 rozporządzenia; mimo to organ administracji nie wyjaśnił tej kwestii. Powyższe uchybienia proceduralne wskazują na, że organ nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również nie wskazał przyczyn, z powodu których nie odniósł się do części dowodów. Naruszył tym samym zasadę praworządności (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kodeksu), obowiązek dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 kodeksu), obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kodeksu), obowiązek orzekania, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kodeksu) oraz regulujący wymogi formalne formułowania uzasadnienia faktycznego decyzji art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić ponadto należy uchybienie art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W sprawie stanowiącej przedmiot oceny sądu organ administracji publicznej nie skorzystał z owego posiłkowego środka dowodowego, nie przesłuchano pod kątem wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących narażenia zawodowego – W.S. Podkreślić na koniec trzeba, że mimo istniejących w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym sprzeczności, organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też ponownie nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czym naruszył art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych rozważań wynika, że organ pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego oraz dopuścił się szeregu uchybień zasadom postępowania dowodowego, a organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwie wydaną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (sygn. akt I S.A. 1768/99, LEX nr 54171). Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, poddano również rozważaniom środki dowodowe w postaci orzeczeń lekarskich lekarzy jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnych w przedmiotowej sprawie (orzeczenie nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 4 lipca 2006 r. oraz orzeczenie nr [...] Instytutu Medycyny Pracy z 10 listopada 2006 r.) W żadnym z uzasadnień tych orzeczeń nie podano, jakie są objawy przewlekłego zatrucia 6-metafrosforanem sodu i na czym ta choroba polega. Nie odniesiono się również do możliwości zatrucia inną z substancji chemicznych wymienionych w pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Natomiast ustalone orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.). W związku z tym muszą być one kompletne i oprócz rozpoznania i wniosku zawierać uzasadnienie z jednoczesnym odniesieniem do innych zebranych dowodów. Dowód w postaci opinii lekarskiej podlega ocenie organu orzekającego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 80 kodeksu). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu zatruć środkami chemicznymi. Opinia winna odnieść stan zdrowia skarżącej do ustalonych wcześniej wskazanych w treści opinii możliwych objawów przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi, występującymi w środowisku pracy w trakcie zatrudnienia W.S.. Dopiero opinia rzeczowo i przekonywująco uzasadniona sanowi podstawę do wydania decyzji. Mimo omówionych powyżej uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, organy obu instancji uznały stan faktyczny za wyjaśniony w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz że podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia owego stanu, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Naruszyły tym samym przepisy postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać oceny dowodów zgodnie z wymaganiami przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.