III SA/Lu 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. U. i M. U. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania w formie decyzji administracyjnej wpisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr 43 o powierzchni 1,36 ha i nr 43/1 o powierzchni 1,02 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym B., jednostka ewidencyjna R. P.. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] lipca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w R. P. wpłynął wniosek I. U. i M. U. (dalej jako "skarżący") o stwierdzenie przez organ, czy powierzchnia działki o numerze 43 wynosząca 1,36 ha, ujawniona w rejestrze ewidencji gruntu J. Ł. i B. Ł., jest zgodna z powierzchnią działki o numerze 43/1 (1,02 ha) wpisaną w protokole uwłaszczeniowym z [...] marca 1972 r. i akcie własności ziemi z [...] października 1972 r., Nr [...], J. Ł. i B. Ł. oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt I Ns 452/95. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Starosta [...] wyjaśnił skarżącym, że powierzchnia działki oznaczonej numerem 43 nie jest zgodna z powierzchnią 1,02 ha działki 43/1, wpisanej w protokole uwłaszczeniowym i akcie własności ziemi J. Ł. i B. Ł. oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt I Ns 452/95. Organ poinformował skarżących, że w niniejszej sprawie Starostwo Powiatowe w R. P. prowadziło już postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją. Na informację tę skarżący złożyli skargę do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który w piśmie z [...] listopada 2018 r., nr [...] stwierdził, że organ I instancji powinien był wystąpić o sprecyzowanie wniosku skarżących, ponieważ treść wniosku nie pozwalała, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, stwierdzić czego dotyczy żądanie oraz w jakim trybie powinna zostać załatwiona sprawa. W związku z powyższym stanowiskiem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") wezwał skarżących do wyraźnego sprecyzowania żądania. W odpowiedzi na wezwanie skarżący sprecyzowali zakres żądania w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wnosząc o: "1. wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie; 2. dokonanie sprostowania w rejestrze ewidencji gruntu działki 43 o powierzchni 1,36 ha J. Ł. i B. Ł. zgodnie z protokołem uwłaszczeniowym działki 43/1 o powierzchni 1,02 ha oraz wyrokiem sądu sygn. akt I Ns 452/95; 3. skierowanie sprawy do Sądu Rejonowego Wydział Cywilny w Radzyniu Podlaskim". Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie występują te same strony, które brały udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, zakończonym decyzją administracyjną z [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1110/15. Tożsamy jest także przedmiot sprawy, tj. działki oznaczone numerami 43 i 43/1, położone w obrębie ewidencyjnym [...] B., jednostka ewidencyjna [...] R. P.. W ocenie organu I instancji żądanie skarżących dotyczące zmiany zapisu wyżej wymienionych działek działek w rejestrze ewidencji gruntów zawarte we wniosku z [...] lipca 2018 r. jest tożsame z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Mając powyższe na względzie organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wyjaśnili, że "wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. był w sprawie sprostowania zapisów w rejestrze ewidencji gruntów", natomiast "wniosek z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczył tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy powierzchnia 1,36 ha działki 43 w rejestru gruntu J. i B. Ł. jest zgodna z powierzchnią 1,02 ha działki 43/1 wpisanej w protokole uwłaszczeniowym i akcie własności ziemi J. i B. Ł. oraz wyrokiem Sądu ze sprawy I Ns 452/95 i na ten właśnie wniosek żądamy wydania odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej a nie pisma ". Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w zakresie objętym żądaniem z wniosku skarżących z [...] lipca 2018 r. toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone prawomocną decyzją. Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] organ I instancji odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...] B., jednostka ewidencyjna [...] R. P., dotyczących wpisania w rejestrze ewidencji gruntów z 1964 r. w miejsce działki nr 43 o powierzchni 1,36 ha, działki nr 43/1 o powierzchni 1,02 ha. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Skarga na tę decyzję została zaś oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie występują wszystkie przesłanki, pozwalające stwierdzić, że istnieje tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących. Konsekwencją żądania wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, może być jedynie odmowa wszczęcia postępowania w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego we wskazanym zakresie, na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.), dalej jako "k.p.a.". Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut wydania postanowienia niezgodnie z zakresem żądania. Organ zarówno pierwszej instancji jak i wyższego stopnia nie miał wątpliwości co do treści sprecyzowanego żądania zawartego w piśmie z [...] grudnia 2018 r. Organ wyrażając swoje stanowisko uwzględnił również fakt, że zarówno pierwotne brzmienie wniosku jak i sprecyzowany zakres żądania nie dają jakichkolwiek podstaw prawnych organom administracji geodezyjnej do rozstrzygania opisanych zagadnień w formie decyzji administracyjnej. Z tym, że żądanie stwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, czy powierzchnia działki 43 odpowiada powierzchni działki 43/1, zgodnie z przepisami prawa, nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w formie decyzji, natomiast żądanie zawarte w piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r., wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. U. i M. U. zaskarżyli postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wystąpili do Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim o stwierdzenie "czy powierzchnia 1,36 ha działki 43 z rejestru ewidencji gruntu J. i B. Ł. jest zgodna z powierzchnią 1,02 ha działki 43/1 wpisanej w Protokole uwłaszczeniowym i akcie własności ziemi J. i B. Ł. oraz wyrokiem sądu ze sprawy I Ns 452/95". W postanowieniu z 29 czerwca 2018 r., IC 245/18 Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim stwierdził, że przedmiotem żądania w tej sprawie jest wydanie decyzji dotyczącej określenia numerów ewidencyjnych i powierzchni wyżej wskazanych działek, względnie wydania wypisów z ewidencji gruntów z określonym aktualnym numerem i powierzchnią działki, zawierającego adnotację o poprzednim numerze tej działki i jej powierzchni. Powodowie winni więc zwrócić się albo do właściwego organu administracji lub też sądu administracyjnego. Skarżący wskazali, że organ I instancji w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. potwierdził niezgodność wpisów, nie wydając jednak decyzji. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i wydanie decyzji w sprawie z wniosku z 16 lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 4 maja 2019 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzecznictwo wskazuje, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przyczyny, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przeszkodę taką stanowi przede wszystkim brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Złożenie żądania organowi administracji prowadzi do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca przewidział w przepisach materialnego prawa administracyjnego podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, że przepis art. 61a § 1 stanowi podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1825/17; z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17; z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 841/15). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca sprostowania wpisów w ewidencji gruntów dotyczących działki nr 43 była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji, co skarżący zresztą przyznają. Przypomnieć więc należy, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji odmówił wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów co do działki nr 43 przez wpisanie w jej miejsce działki nr 43/1, a organ II instancji decyzją z [...] czerwca 2015 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 marca 2016 r. oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Z akt sprawy wynika, że w sprawie niniejszej organ I instancji wezwał skarżących do sprecyzowania żądania i skarżący w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wyraźnie wskazali, że domagają się wydania decyzji administracyjnej w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (dokonania sprostowania wpisu) co do działki nr 43. Tak sformułowane żądanie prawidłowo uznane zostało przez organy obu instancji za tożsame z żądaniem rozstrzygniętym ostateczną decyzją z [...] czerwca 2015 r. Ponowne prowadzenie postępowania w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów co do tych samych działek i na tej samej podstawie w tym samym stanie faktycznym jest więc niedopuszczalne. Skarżący podnoszą te same okoliczności, które były przedmiotem oceny w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, poddaną kontroli sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej zachodzi więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, wyłączająca dopuszczalność wszczęcia ponownie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów co do działki nr 43. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący nie są właścicielami działki, której dotyczyć miałyby zmiany w ewidencji gruntów, co również uzasadniałoby odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, że pierwotna wersja żądania, zawartego we wniosku z [...] lipca 2018 r., a więc żądanie stwierdzenia przez organ, czy powierzchnia działki o numerze 43 wynosząca 1,36 ha, ujawniona w rejestrze ewidencji gruntu J. Ł. i B. Ł., jest zgodna z powierzchnią działki o numerze 43/1 wynoszącą 1,02 ha, nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Brak bowiem w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o żądaniu takiej treści. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.) określają obowiązki organu prowadzącego ewidencję gruntów w zakresie żądania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów, nie nakładają natomiast na organ administracji obowiązku rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, że powierzchnia określonej działki różni się od powierzchni innej działki. Skarżący zdają się nie przyjmować do wiadomości, że w wyniku uwłaszczenia powstał nowy stan prawny, bowiem z działki noszącej pierwotnie numer 43 wyodrębniono działkę nr 43/1 o pow. 1,02 ha i działkę nr 34/2 o pow. 0,34 ha. Jest zatem oczywiste, że powierzchnia działki nr 43 nie mogła być – jak to określają skarżący – "zgodna" z powierzchnią działki nr 43/1 stanowiącej jej część, co organ I instancji dokładnie wyjaśnił skarżącym w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Stwierdzenie tego oczywistego faktu nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej, jak tego domagają się skarżący we wniosku z [...] lipca 2018 r., podtrzymanym w piśmie z [...] lutego 2019 r., złożonym na etapie postępowania odwoławczego. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem działania organu administracji w tej formie i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym o żądaniu skarżących. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy mogą zatem podejmować działania wyłącznie na podstawie istniejącej, wyraźnej podstawy prawnej, mającej zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W stanie faktycznym w sprawie niniejszej organy nie były uprawnione do wszczęcia i prowadzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, skoro żaden przepis materialnego prawa administracyjnego takiej podstawy nie przewidywał. Zaskarżone postanowieni nie narusza zatem art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest uzasadnione powoływanie się przez skarżących na postanowienie Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim w sprawie I C 245/18. Sąd ten stwierdził, że żądanie skarżących nie stanowi sprawy cywilnej, nie przesądził jednak w sposób wiążący dla organów administracji, że żądanie to ("stwierdzenie, czy powierzchnia 1,36 ha działki nr 43 /.../ jest zgodna z powierzchnią 1,02 ha działki 43/1...") stanowi sprawę administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał jedynie, że sprawy z zakresu ewidencji gruntów reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tryb postępowania uzależniony jest od rzeczywistej treści żądania skarżących. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).