III SA/Lu 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. i T. T. na rozstrzygnięcie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu I. stwierdza, że cena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ; III. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz K.K.i T. T. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach w ramach III Osi Priorytetowej Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL 2014-2020 K. K. i T. T., prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka Cywilna, złożyły projekt o nr [...] pt. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] Sc na regionalnym rynku usług społecznych poprzez inwestycje w rzeczowe aktywa trwałe i utworzenie innowacyjnej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku [...] oraz wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych". Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (dalej jako "LAWP" lub "Agencja"), wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa". W uzasadnieniu pisma Agencja wskazała, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu - Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, ocena spełnienia kryterium zdefiniowana jest poprzez zestaw pytań pomocniczych (cząstkowych). Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe będzie pozytywna. W ramach tego kryterium ocenie podlega m.in. czy projekt wywołuje efekt zachęty w rozumieniu art. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L. nr 187 z 2014 r., s. 1), dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014, (jeśli dotyczy)? Zgodnie z art. 6 rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014, pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem. Stosownie zaś do Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Tom II- działania wdrażane przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L., dalej jako "Wytyczne", rozpoczęcie prac oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją albo pierwsze wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Jedynie zakupu gruntów oraz prac przygotowawczych, takich jak uzyskiwanie zezwoleń i wykonywanie wstępnych studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Organ wskazał, że zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca planuje realizować projekt w nowej lokalizacji, innej niż dotychczasowa główna siedziba, oddział lub zakład, w ramach tego załącznika powinien przedłożyć umowę przedwstępną warunkową dotyczącą dzierżawy, najmu nieruchomości czy lokalu lub inny dokument, który nie spowoduje zaciągnięcia pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania. W przypadku, gdy przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie zostanie zaciągnięte pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji projektu (np. zostanie podpisana umowa czy wpłacona zaliczka na poczet zadań objętych projektem) zostanie to uznane za rozpoczęcie realizacji projektu i wniosek o dofinansowanie zostanie oceniony negatywnie. W przypadku projektów, w których w budżecie ujęto zakup nieruchomości należy przedłożyć oświadczenie właściciela nieruchomości (ze wskazaniem prawa własności) o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży lub umowę przedwstępną warunkową. Wnioskodawca nie ujął w budżecie projektu planowanej do zakupu nieruchomości, która jako element niezbędny do realizacji inwestycji powinna zostać w nim ujęta. W związku z tym, powyżej cytowany zapis w zakresie planowanej do nabycia nieruchomości obejmuje również wnioskodawcę. W konsekwencji organ uznał, że wniosek został zarejestrowany po rozpoczęciu prac nad projektem, tj. po zaciągnięciu pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania – umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...] lipca 2016 r. Od powyższej informacji skarżące złożyły protest, w którym podniosły, że organ przyjął niewłaściwą interpretację warunkowej przedwstępnej umowy sprzedaży i błędnie wywnioskował, że nosi ona znamiona zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna i niweczy efekt zachęty. W ocenie skarżących, w ramach działań objętych wnioskiem nie planowano zakupu nieruchomości. Zakup nieruchomości wnioskodawca finansować miał wyłącznie ze środków własnych, z zastrzeżeniem, że nastąpi to do [...] września 2017 r., sprzedający dotrzyma warunków umowy przedwstępnej, a wniosek otrzyma wsparcie. Przed złożeniem wniosku o dofinansowanie wnioskodawca założył, że nie podejmie inwestycji bez wsparcia finansowego. Skarżące wskazały także, że zadatek pełni formę prawnego zabezpieczenia umowy i w kontekście zawartej umowy przedwstępnej nie można go traktować jako zaciągnięcia zobowiązania w zakresie realizowanego projektu. Ponadto zawarta umowa przedwstępna stanowiła wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, które może być wydane dopiero po wykazaniu, że wnioskodawca dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2017 r. [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości nie uwzględniła protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu, skarżące złożyły załącznik nr 18 "Dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością lub lokalem, gdzie zostanie zlokalizowany projekt", w ramach którego przedstawiły umowę przedwstępną sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2016 r. Wnioskodawca zobowiązał się do zakupu nieruchomości, którą w ramach realizacji projektu planują przebudować i przystosować na obiekt zapewniający całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Tym samym, zakup przedmiotowej nieruchomości jest niezbędnym elementem, bez którego, realizacja projektu stałaby się niewykonalna i niemożliwa. W ocenie organu, zakup nieruchomości należy uznać za niezbędny element przedmiotowego zamierzenia. Organ wskazał jednocześnie, że podstawą negatywnej oceny nie było stwierdzenie, że własność nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany projekt została już przeniesiona na wnioskodawcę. Warunki, które wnioskodawca zawarł w umowie przedwstępnej nie odnoszą się do uzyskania dofinansowania na realizację przedmiotowego projektu. Organ stwierdził, że zgodnie z § 5 ww. przedwstępnej umowy sprzedaży, warunkiem zawarcia tej umowy było uzyskanie przez wnioskodawcę do dnia [...] sierpnia 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu na warunkach wynikających z wniosku złożonego w Urzędzie Gminy K. z dnia [...] maja 2016 r. Dodatkowo zastrzeżono warunek, zgodnie z którym w przypadku nie uzyskania ww., decyzji umowa przedwstępna sprzedaży ulegnie rozwiązaniu. Strona w ramach wyciągu z dokumentacji technicznej przedłożyła decyzję Wójta Gminy K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lipca 2016 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r., w związku z czym ww. umowa przedwstępna sprzedaży nie uległa rozwiązaniu. Powyższe potwierdza jednoznacznie, że zawarcie w dniu [...] lipca 2016 r. umowy przedwstępnej sprzedaży stanowiło pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji przedmiotowego projektu. Przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie zaciągnął pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji projektu, co prawidłowo zostało zakwalifikowane jako rozpoczęcie realizacji projektu. W ocenie Agencji, istotne znaczenie ma również okoliczność, że zgodnie z § 7 ww. aktu notarialnego strony oświadczyły, że na poczet ceny sprzedaży skarżące zapłacą sprzedającemu kwotę 25.000,00 zł do dnia [...] lipca 2016 r. tytułem zadatku mającego na celu prawidłowe wykonanie umowy. Regulamin konkursu, w zakresie Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, wyraźnie stanowią, że w przypadku, gdy przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie zostanie zaciągnięte pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji projektu (np. zostanie podpisana umowa czy wpłacona zaliczka na poczet zadań objętych projektem) zostanie to uznane za rozpoczęcie realizacji projektu i wniosek o dofinansowanie zostanie oceniony negatywnie. Przy czym, zdaniem organu, zobowiązanie nie jest tu rozumiane tak, jak na gruncie polskiego prawa cywilnego, a raczej jako każde zaangażowanie się beneficjenta w realizacje projektu w taki sposób, że obiektywnie, w normalnych okolicznościach, można stwierdzić, że jego wolą jest realizacja danej inwestycji, niezależnie od faktu otrzymania pomocy publicznej. Organ powołał się na stanowisko Komisja Europejskiej, zgodnie z którym to czy dana umowa stanowi pierwsze zobowiązanie do rozpoczęcia projektu, niekoniecznie zależy od formalnej klasyfikacji danej umowy, ale od warunków w niej zawartych. Jeżeli postanowienia umowne są tego rodzaju, że z ekonomicznego punktu widzenia rezygnacja z projektu jest trudna, w szczególności dlatego, że utracona zostałaby znaczna suma pieniędzy, należy uznać, że doszło do rozpoczęcia prac. W tym kontekście organ uznał, że wnioskodawca odstępując od zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży z uwagi na nieuzyskanie dofinasowania straciłby wpłacony zadatek na rzecz sprzedającego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie protestu K. K. i T. T. wniosły o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LAWP oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa", w zakresie w jakim rozstrzygnięcie protestu przyjęło za wzorzec oceny kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", objęty rozdziałem 18 załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu; - art. 6 w związku z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L. Nr 187 z 2014 r., s.1), dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) Nr 651/2014". Skarżące wskazały, że art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 wprowadza zasadę, zgodnie z którą przez rozpoczęcie prac nad projektem należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją (pkt 1), lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń (pkt 2) lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna. Przepisy te nie zawierają pojęcia "pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania w zakresie realizacji projektu. Ponadto załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu odwołuje się do kwestii warunkowości zaciąganego zobowiązania oraz przyjmuje, że samo podpisanie umowy zostanie uznane za rozpoczęcie realizacji projektu, co pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014. Zdaniem skarżących, nie można prowadzić wykładni ww. przepisów lub rozszerzać jej o warunki z nich niewynikające. Treść regulaminu konkursu nie może być sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. Skarżące wskazały także, że sporne kryterium nie zostało również zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Skarżące nie zgodziły się z twierdzeniem organu, że pozyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, miałoby stanowić o uznaniu przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości za pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji projektu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014, prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W przypadku uzyskania decyzji niezbędnych do realizacji projektu nie można zatem uznać, że udzielona pomoc nie wywołuje efektu zachęty. Skarżące wskazały także, że organ ocenił kwestię zadatku w umowie przedwstępnej nie w kontekście wiążącego opisu kryterium, odsyłającego do art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014, ale w świetle zasady ustanowionej w Regulaminie konkursu. Zdaniem skarżących organ zrównał zadatek z instytucją zaliczki, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto ustalenie, czy w danym przypadku zaangażowana przez wnioskodawcę kwota stanowi zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, wymaga przeprowadzenia analizy, której organ się jednak nie podjął. W niniejszej sprawie kwota uiszczona tytułem zadatku w ramach umowy przedwstępnej sprzedaży, w porównaniu z ogólną wartością projektu, w tym kwotą dofinansowania, nie może być uznana za zobowiązanie wiążące dla kontynuowania inwestycji bez udziału pomocy publicznej. W odpowiedzi na skargę LAWP wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna, bowiem ocena organu co do niespełnienia przez projekt skarżących efektu zachęty jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, rozporządzenie to stosuje się jedynie do pomocy, która wywołuje efekt zachęty. W art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia przyjęto, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Ponadto w pkt 18 preambuły do rozporządzenia ustawodawca unijny wskazał, że aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc. W myśl art. 2 pkt 23 tego rozporządzenia, za "rozpoczęcie prac" uważa się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów, ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Powyższe przepisy znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. W rozdziale V. Zasady finansowania projektu, pkt 5.3. Kwalifikowalność projektu, ppkt 3 Regulaminu konkursu wskazano, że wnioskodawca może rozpocząć realizację projektu w dniu następującym po dniu złożenia wniosku (początek okresu kwalifikowalności wydatków w projekcie). W przypadku rozpoczęcia przez wnioskodawcę realizacji projektu przed dniem rozpoczęcia okresu kwalifikowalności wydatków, projekt nie kwalifikuje się do wparcia. Natomiast zgodnie z ppkt 4, za rozpoczęcie realizacji projektu rozumie się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń, towarów lub usług związanych z realizacją projektu lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych takich jak uzyskanie zezwoleń nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, projekt swoim zakresem obejmuje zakup materiałów i robót budowalnych, zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w celu utworzenia obiektu świadczącego całodobową opiekę. We wniosku o dofinansowanie, w tabelach D, jako łączny koszt materiałów i robót budowlanych wnioskodawca wskazał kwotę 3 136 661,71 zł brutto. Załączone do wniosku kosztorysy zawierają wyłącznie koszty związane z materiałami i robotami budowlanymi, ponoszonymi w celu dostosowania planowanej do nabycia nieruchomości do prowadzenia w niej działalności. W tabeli D.2 w poz. 1 wniosku, w polu dodatkowe informacje o koszcie, wnioskodawca wskazał, że na łączny koszt brutto nieruchomości składają się: koszt zakupu nieruchomości 250.000 zł, opłaty notarialne 5.000 zł, koszty ekspertyzy geologicznej 3.000,01 zł, koszt mapy do celów projektowych 1.400 zł, koszt operatu szacunkowego 585 zł, koszt projektu budowlanego 62.539 zł, koszt modernizacji 3.136.661,71 zł. Wartość zmodernizowanej nieruchomości wnioskodawca określił na kwotę 3.459.715,72 zł. Umową przedwstępną sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A. nr [...]) w dniu [...] lipca 2016 r., zobowiązał się do zakupu nieruchomości, którą, w ramach realizacji projektu planuje przebudować i przystosować na obiekt zapewniający całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zgodnie z § 5 ww. umowy, warunkiem zawarcia tej umowy jest uzyskanie przez wnioskodawcę do dnia [...] sierpnia 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku nie uzyskania ww. decyzji umowa przedwstępna sprzedaży ulega rozwiązaniu. Jednocześnie, zgodnie z § 7 ww. umowy strony oświadczyły, że na poczet ceny sprzedaży wnioskodawca zapłaci sprzedającemu kwotę 25.000 zł do dnia [...] lipca 2016 r., stanowiącą zadatek. W ramach wyciągu z dokumentacji technicznej wnioskodawca przedłożył decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stała się prawomocna w dniu [...] lipca 2016 r. W ocenie Sądu, w kontekście powyższych okoliczności, [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości dokonała nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów w zakresie oceny kryterium efektu zachęty. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazane w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 pojęcie "rozpoczęcia prac" ściśle wiąże się z nieodwracalnością inwestycji. Jako przykład nieodwracalności ustawodawca unijny wskazał rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje sposób wykładni pojęcia "rozpoczęcie prac". Muszą to być prace, które mogą być wykorzystane praktycznie tylko do konkretnego zamierzenia gospodarczego, bardzo ściśle z nim związane i praktycznie uniemożliwiające swobodną zmianę projektu. Tak rozumianym rozpoczęciem prac jest właśnie rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, czy też np. podpisanie umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą usług, bądź wpłatę zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionej usługi, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Dlatego też spod pojęcia "rozpoczęcie prac" wyłączono zakup gruntów, czy prace przygotowawcze, takie jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonawczych. Mimo że zakup gruntu wiąże się z poniesieniem znacznego nakładu inwestycyjnego, to jednak nie przesądza w sposób ostateczny o przeznaczeniu nabytej nieruchomości. Zakupiona nieruchomość może być bowiem wykorzystana w różny sposób, nie tylko dla potrzeb jednego konkretnego projektu. Podobnie o realizacji projektu nie przesądza również uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Czynności te stanowią jedynie prace przygotowawcze poprzedzające rozpoczęcie realizacji projektu. W rozpoznawanej sprawie, uzasadniając przyjęcie, że zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży takiej nieruchomości zabudowanej, stanowiło rozpoczęcie prac w rozumieniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 organ wskazywał na dwie okoliczności. Po pierwsze, organ podniósł, że warunkiem zawarcia tej umowy było uzyskanie przez wnioskodawcę do dnia [...] sierpnia 2016 r., a wiec przed złożeniem wniosku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, jak wynika z umowy, w przypadku nie uzyskania ww. decyzji umowa przedwstępna sprzedaży ulegnie rozwiązaniu. Do wniosku o dofinansowanie przedłożył decyzję Wójta Gminy K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lipca 2016 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r., zatem umowa nie uległa rozwiązaniu. Stanowiło to pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie w zakresie realizacji projektu, przed złożeniem wniosku o jego dofinansowanie, a w konsekwencji rozpoczęcie realizacji projektu. Po drugie, warunkiem zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości uiszczenie przez wnioskodawcę kwoty 25.000,00 zł do dnia [...] lipca 2016 r., a więc również przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, tytułem zadatku mającego na celu prawidłowe wykonanie umowy. Odnosząc się do pierwszego z argumentów organu należy wskazać, na co już wyżej zwrócono uwagę, że stosownie do art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "rozpoczęcia prac" nie stanowią prace przygotowawcze, takie jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Przepis ten jest jasny i jednoznaczny. W ocenie Sądu, uzyskanie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy rozpatrywać właśnie w kategoriach prac przygotowawczych przeprowadzanych przed rozpoczęciem realizacji projektu, które są wyłączone spod definicji "rozpoczęcia prac" wskazanej w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, a tym samym nie niweczą efektu zachęty. Należy także zwrócić uwagę, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Również samo uzyskanie pozwolenia na budowę, w kontekście zawartej warunkowej umowy przedwstępnej sprzedaży, nie stanowi rozpoczęcia prac w rozumieniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Jak wynika bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), dalej jako "prawo budowlane", warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zawarcie warunkowej umowy przedwstępnej sprzedaży stanowiło zatem warunek uprawniający wnioskodawcę do występowania w postepowaniach administracyjnych mających na celu uzyskanie niezbędnych dla realizacji projektu zezwoleń, co wchodzi w zakres prac przygotowawczych i nie stanowi rozpoczęcia prac. Tym samym powoływanie się przez organ na okoliczność uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w celu uzasadnienia, że czynność ta stanowi rozpoczęcie projektu, jest sprzeczne z przepisem art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W ocenie Sądu organ nieprawidłowo także ocenił okoliczność zawarcia w przedwstępnej umowie sprzedaży nieruchomości warunku uiszczenia przez wnioskodawcę kwoty 25.000,00 zł do dnia [...] lipca 2016 r., a więc również przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, tytułem zadatku mającego na celu prawidłowe wykonanie umowy. Zawarcie w przedwstępnej umowie sprzedaży nieruchomości warunku uiszczenia zadatku nie stanowi bowiem o nieodwracalności inwestycji. Stosownie do art. 394 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.), dalej jako "Kodeks cywilny" lub "k.c.", w braku odmiennego zastrzeżenia umownego albo zwyczaju zadatek dany przy zawarciu umowy ma to znaczenie, że w razie niewykonania umowy przez jedną ze stron druga strona może bez wyznaczenia terminu dodatkowego od umowy odstąpić i otrzymany zadatek zachować, a jeżeli sama go dała, może żądać sumy dwukrotnie wyższej. W razie wykonania umowy zadatek ulega zaliczeniu na poczet świadczenia strony, która go dała, zaś jeżeli zaliczenie nie jest możliwe, zadatek ulega zwrotowi (§ 2). Natomiast w razie rozwiązania umowy zadatek powinien być zwrócony, a obowiązek zapłaty sumy dwukrotnie wyższej odpada. To samo dotyczy wypadku, gdy niewykonanie umowy nastąpiło wskutek okoliczności, za które żadna ze stron nie ponosi odpowiedzialności albo za które ponoszą odpowiedzialność obie strony (§ 3). Z powyższych przepisów wynika, że zadatek służy jedynie zabezpieczeniu umowy, nie warunkując jednak jej spełnienia. Znaczenie zadatku polega na wzmocnieniu stanowiska strony, która dąży do wykonania umowy. Umożliwia on kontrahentom tak ukształtować stosunek prawny, aby dłużnik był bardziej motywowany do wykonania świadczenia niż w sytuacji, gdyby zadatku nie zastrzeżono. Nie przesądza jednak o wykonaniu umowy. Strona, która uiściła zadatek zawsze może mimo wszystko odstąpić od umowy, godząc się jednocześnie na utratę zadatku. Ponadto zadatek będzie zaliczony na poczet ceny dopiero w przypadku wykonania umowy. Rezygnacja z zawarcia umowy przyrzeczonej i utrata zadatku, w typowych realiach gospodarczych nie jest przy tym czymś nierealnym i narażającym na straty finansowe o rozmiarach niemożliwych do poniesienia. Wobec tego nie można uznać, że zawarcie w przedwstępnej umowie sprzedaży nieruchomości warunku uiszczenia zadatku stanowiło o nieodwracalności inwestycji, a tym samym stanowiło rozpoczęcia prac w rozumieniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie LAWP bezpodstawnie uznała, że przez zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zabudowanej z zastrzeżeniem warunku uzyskania odpowiednich zezwoleń oraz uiszczenia zadatku oznacza rozpoczęcie prac przez wnioskodawcę przed dniem złożenia wniosku. Nie są to bowiem okoliczności powodujące nieodwracalność zobowiązania. Podpisanie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, nawet z zastrzeżeniem uzyskania odpowiednich zezwoleń czy uiszczenia zadatku jako warunków wykonania tej umowy, wchodzi jedynie w zakres prac przygotowawczych wyłączonych spod pojęcia "rozpoczęcia prac", o których mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że w przypadku projektu skarżących nie wystąpi efekt zachęty. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) i w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.