III SA/Lu 213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę. W dniu [...] r. G. S. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) oraz oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich (OM) na rok 2013 r. Powyższy wniosek załatwiono w dniu [...] r. decyzją Kierownika B. w K. Nr [...] o przyznaniu stronie płatności w wysokości [...] zł z tytułu płatności do owoców miękkich oraz odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od w/w decyzji, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kierownik [...] w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy – decyzją z dnia [...] r. - przyznał skarżącej płatność na rok 2013 do owoców miękkich w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania jednolitej płatności i nałożył na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działki ewidencyjne nr [...] położone w obrębie nr [...], gmina K., powiat kraśnicki zostały zadeklarowane do płatności na rok 2013 r. przez dwóch producentów rolnych (G. S., A. T.). W ocenie Kierownika prowadzenie działalności rolniczej w sposób trwały na plantacjach porzeczki czarnej oraz malin polegać powinno na zaplanowaniu i wykonywaniu wszelkich niezbędnych zabiegów agrotechnicznych takich jak: stosowanie środków nawozowych, środków ochrony roślin dostosowanych do potrzeb plantacji porzeczek czarnych i malin, utrzymywanie plantacji w stanie niezachwaszczonym, dokonanie zbiorów owoców. Wykonywanie tych prac przez skarżącą było przypadkowe, sporadyczne albo skarżąca nie wykonywała tych prac. Zdaniem organu nie można przyjąć, że (skarżąca) faktycznie władała spornymi działkami ewidencyjnymi i prowadziła na nich działalność rolniczą w sposób trwały we wskazanym przez ustawę terminie tj. "w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARi MR w E. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz w zakresie nakładającym na skarżącą sankcję. Skarżąca zarzuciła naruszenie - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez odmowę wiarygodności zeznań złożonych przez świadków wskazanych przez skarżącą oraz odmowę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącą w sytuacji, gdy powyższe wskazują na faktyczne władztwo skarżącej nad przedmiotowymi działkami, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca nie była posiadaczem przedmiotowych działek w dniu 31 maja 2013 r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja była wadliwa; - art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr [...] poprzez jego niezastosowanie, gdy przy właściwym ustaleniu stanu faktycznego należałoby uznać, że skarżąca działała w dobrej wierze. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora utrzymująca w mocy decyzję Kierownika [...] w K. przyznająca skarżącej płatność na rok 2013 do owoców miękkich w wysokości [...] zł oraz odmawiająca przyznania jednolitej płatności i nakładająca na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 61 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.), traci moc ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – z tym jednak zastrzeżeniem, że stosownie do treści art. 60 ust. 2 nowej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy; stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia (z dnia [...] r.) stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz.1164 ze zm.), rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr [...] z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UE.L.2009.316.65) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...] oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr [...] (Dz. Urz.UE.2009.L.30.16). Z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 7 ust.1 ustawy z 26 stycznia 2007r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr [...], jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr [...], z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z treścią art.18 ust. 3 wymienionej ustawy termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. W myśl art.12 ust.1 rozporządzenia nr [...] pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności: a) tożsamość rolnika; b) system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek; c) identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej; d) szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana; e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 wymienionego rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr [...], zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego zarzucanych w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postepowanie administracyjne prowadzone w sprawie przyznania płatności bezpośrednich charakteryzuje się specyficzną formułą, odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) i wprowadzając istotne, autonomiczne rozwiązania, wykluczając możliwość stosowania niektórych przepisów k.p.a. (art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, organ prowadzący postępowanie w sprawie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania nie stosuje się. Z art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać oświadczenia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia okoliczności spoczywa więc na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej, różnią się względem tradycyjnych postępować administracyjnych, wprowadzając autonomiczne reguły postępowania. Po pierwsze organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany w art. 23 ust. 3 ustawy. Po drugie wyłącznie od inicjatywy samej strony ustawodawca uzależnił uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, iż organy nie naruszyły żadnej z wymienionych wyżej reguł postępowania. W szczególności, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach) oraz zeznaniach świadków uwzględniając przy tym – przy dokonywaniu oceny – również te, które zawnioskowała sama strona. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy prawidłowo ustaliły wszystkie elementy stanu faktycznego, które miały istotne znacznie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne, subiektywne twierdzenia zawarte w skardze co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych źródeł dowodowych. Powyższe oznacza również, że organ II instancji nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr [...], poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Wymaga wyjaśnienia, że rozporządzenie to zostało uchylone w dniu 1 stycznia 2010 r., wraz z wejściem w życie rozporządzenia Komisji 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (art. 86 ust. 1 w/w rozporządzenia). Przepis ten zastąpiono przepisem art. 73 rozporządzenia nr [...]. Unormowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr [...] wprowadza wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Organ wyjaśnił przedmiotową kwestię w sposób wyczerpujący (str. 26 zaskarżonej decyzji) wskazując, że strona nie skorzystała w porę z możliwości złożenia korekty przedmiotowego wniosku. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr [...]. Skarżąca nie wykazała braku winy w powstaniu stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, w związku z czym art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] nie mógł być zastosowany. Na marginesie tylko należy zasygnalizować, że zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr [...], obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłości. Powyższy przepis w ust. 2 stanowi, że obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Omawiany przepis przewiduje dalej, że informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji. W orzecznictwie podnosi się, że popełnienie błędu polegającego na zadeklarowaniu większej powierzchni niż rzeczywista nie może być uznane za oczywistą pomyłkę (tak NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. [...]; publ. Lex 1481777). Podsumowując, organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, ustosunkowały się do wszystkich przedstawionych przez stronę zarzutów i dowodów oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Organy nie naruszyły również podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, podpisanie przez nią w dniu [...] r. umowy dzierżawy z A. T. nie dowodzi, że skarżąca była w dniu [...] r. posiadaczem działek rolnych uprawnionym do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. Działki ewidencyjne nr [...] położone w obrębie nr [...] zostały zadeklarowane do płatności przez A. T. i to on, a nie skarżąca, w maju, czerwcu i lipcu 2013 r. na plantacji porzeczek i malin wykonywał zabiegi agrotechniczne (opryski, nawożenie, plewienie, koszenie trawy w międzyrzędziach) oraz dokonał zbioru owoców porzeczek i malin. Na fakt użytkowania tych działek przez ich właściciela wskazują wyjaśnienia A. T. oraz zeznania świadków – Z. P., E. T., C. K., W. T. i B. K.. Inni świadkowie (A. S., K. S., M. N., L. F.) podali, że powyższe prace polowe wykonywane były na zlecenie i na rzecz skarżącej. Potwierdzają to częściowo wyjaśnienia W. T. złożone w dniu [...] oraz [...] r. Zgromadzony materiał dowodowy w żaden sposób nie wskazuje, aby zbioru owoców porzeczek i malin dokonała skarżąca. Sama zresztą przyznaje "zbioru porzeczek nie dokonałam". W tych warunkach podstawowe prace polegające na oprysku porzeczek i skoszeniu trawy przez skarżącą świadczą – jak to słusznie organ przyjął – o incydentalnym charakterze tych czynności oraz o chwilowym posiadaniu, niemającym cech trwałego władztwa nad spornymi działkami. Zgodzić się należy z oceną organu, że skarżąca nie utrzymywała działek w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy i tym samym nie spełniała ustawowego kryterium. W sprawie niniejszej umowę dzierżawy rozwiązano pod koniec [...] r. Oznaczało to, że z deklarowanej przez skarżącą powierzchni gruntów należało przede wszystkim wykluczyć działki użytkowane przez A. T. i z uwagi na rozmiar stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną, a powierzchnią zatwierdzoną przez organ (różnica przekraczała ponad 50 %) - na mocy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] odmówić przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej. Wykluczenie z płatności łącznej powierzchni 5,12 ha uzasadniało nałożenie przez organ sankcji w wysokości [...] zł (wyliczonej z uwzględnieniem stawki w kwocie [...]zł – wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2013 r.). Zaskarżona decyzja spełnia także wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. wymogi dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ wyjaśnił wysokość przyznanych płatności z tytułu owoców miękkich, podał powody odmowy przyznania prawa do jednolitej płatności obszarowej i przyczyny nałożenia sankcji na skarżącą. Skarżąca nie przedstawiła natomiast dowodów przeciwnych, które podważałyby ustalenia organu. Tymi dowodami nie są listy dopuszczonych środków ochrony roślin, paragony fiskalne dotyczące zakupu takich środków, czy też dane z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej na temat niskich temperatur powietrza w marcu i kwietniu 2013 r. uniemożliwiających A. T. nawożenie działek rolnych. Stanowisko skarżącej, że była ona posiadaczem zależnym w rozumieniu Kodeksu cywilnego i dlatego należało jej przyznać płatność obszarową, nie jest uzasadnione w przeciwieństwie do zapatrywania wyrażonego przez organ i nawiązującego do poglądów judykatury, że sam fakt posiadania działek rolnych w dniu 31 maja danego roku, bez spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie płatności obszarowych, nie uprawnia do ich uzyskania, jeśli wnioskodawca nie utrzymywał gruntów w dobrej kulturze przez cały rok, jeśli nie miał prawa do decydowania o pracach polowych i o zbiorach plonów oraz nie wykazał się trwałym władztwem faktycznym (a takim nie jest jednorazowe, czy sporadyczne zawładnięcie rzeczą), nawet gdy rolnik był stroną umowy dzierżawy. Powoływanie się skarżącej na cywilistyczne pojęcie posiadania nie stanowiło zatem wystarczającego argumentu podważającego pogląd prawny organu w kwestii przesłanek do przyznania płatności. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę