III SA/Lu 214/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca ), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane w całości. Dyrektor Izby Celnej decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2 a i ust. 2 b, art. 40 b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44 z 1999 r., poz. 432 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas kontroli środka przewozowego – ciągnika z naczepą o nr rej. [...], wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2002 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego, polegającej na dokonaniu pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu oraz jego masy całkowitej stwierdzono, że nacisk na drugą oś przekracza dopuszczalną normę, a organowi celnemu nie przedstawiono zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, od której strona złożyła odwołanie zarzucając organowi celnemu wydanie decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, podtrzymując stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i wskazanych podstaw materialnoprawnych. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż czynności ważenia dokonano wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów, znak fabryczny [...], znak typu RPT 98 233, posiadającą ważne świadectwo legalizacji nr [...] z dnia [...] października 2001 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążania osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na mocy decyzji nr ZT 797/98 z dnia 14 września 1998 r. Z protokołu kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynika, żeby w chwili dokonywania pomiaru waga sygnalizowała jakiekolwiek nieprawidłowości. W związku z powyższym należy uznać, iż czynność ważenia przeprowadzona była prawidłowo, ponieważ program komputerowy przeznaczony dla takiego badania obciążenia pojazdów, jest tak opracowany, że każda nieprawidłowość w toku ważenia jest sygnalizowana, a proces ważenia zostaje przerywany. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku, co dowodzi prawidłowości ustaleń. Ponadto kierowca wykonujący transport, podpisując protokół stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej nie zgłosił w nim żadnych uwag. Odnośnie zarzutu strony dotyczącego uniemożliwienia jej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, iż każda osoba podejmująca się prowadzenia działalności gospodarczej czyni to na własny rachunek i odpowiedzialność. Osoba prowadząca działalność gospodarczą winna być świadoma, iż obowiązana jest uwzględniać w programie działania obowiązujący system prawny i przyswoić sobie wynikające z ustaw obowiązki, jak również specyfikę rozwiązań poszczególnych ustaw. Przepisy cytowanej ustawy o drogach publicznych, jak i innych ustaw, np. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) czy ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) nakładają szereg obowiązków na użytkowników dróg dotyczących m.in. wymogów technicznych pojazdów, które to wymogi muszą być stosowane przez adresatów do których są kierowane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pojazd strony stanowił pojazd nienormatywny w rozumieniu odpowiednich przepisów. Na wyżej wymienioną decyzję Dyrektora Izby Celnej skargę złożył J. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojej skargi zarzucił organom celnym naruszenie przepisów postępowania i niewłaściwe zastosowanie norm materialnoprawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I – instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że wydanie decyzji w przedmiocie pobrania kary pieniężnej za przejazd środka przewozowego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia, wymaga prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, jedynym dowodem jaki posłużył organowi administracji do poczynienia ustalenia stanu faktycznego w zakresie przejazdu po drodze publicznej pojazdu – o naciskach osi przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach – był dowód z pomiaru wielkości fizycznej, a mianowicie obciążenia, jakie wywierały osie tego pojazdu na pomost wagi. Wynik owego pomiaru został uwidoczniony na dokumentach – wydrukach komputerowych, wykonanych w trakcie dwukrotnego ważenia, które między innymi zawierają dane o dacie i numerze ważenia, numerze pojazdu i jego masie. Pomiar obciążenia dokonany został – jak podnosi organ administracji – przy użyciu wagi samochodowej służącej do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co do której Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar w dniu 31 października 2001r. wydał stosowne świadectwo legalizacji. Nie przesądza to jednak o prawidłowości przeprowadzenia dowodu z pomiaru obciążenia, jakie wywierały osie pojazdu na pomost wagi, bowiem ów pomiar musi spełniać jeszcze inne wymogi przewidziane prawem, poza oczywistym wymogiem posłużenia się wagą posiadającą świadectwo legalizacji. Chodzi tu w szczególności o wymóg zachowania przewidzianej prawem procedury przy przeprowadzaniu pomiaru, co w przepisach ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. z 2001r., nr 63, poz. 636 ze zm.) określone jest jako tzw. wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów dowodów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania (art. 9 pkt 3 cyt. ustawy). Owe wymagania skonkretyzowane zostały w akcie wykonawczym do cyt. ustawy, a mianowicie w rozporządzeniu właściwego ministra, które wydane zostało dopiero w dniu 10 lutego 2004 r. (rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu – Dz. U. z 2004r., nr 35, poz. 316). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 13 marca 2004 r., co oznacza, że pomiędzy wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach ( 1 stycznia 2003r.), a dniem 13 marca 2004r. nie istniały prawnie wiążące przepisy metrologiczne, których stosowanie przez organ administracji, zarówno w dacie dokonania pomiaru jak i obecnie, ma charakter obligatoryjny, co wprost wynika z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy Prawo o miarach). Należy w tym miejscu zauważyć, że jakkolwiek Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40), na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 56, poz. 248 ze zm.), w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 29 marca 2000r., to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności działalności organów administracji w niniejszej sprawie z poniżej przytoczonych powodów. W myśl przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W świetle wyżej wskazanych norm konstytucyjnych, nie budzi wątpliwości to, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, przyjmując nawet domniemanie legalności owego aktu prawnego (co jest zasadą prawa konstytucyjnego), zauważyć należy, że zarządzenie to miało charakter wewnętrzny i obowiązywało tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt i nie mogło stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji). Co więcej, z mocy przepisu art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000r., nr 120, poz. 1268) dokonana została nowelizacja art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało Radzie Ministrów – w drodze rozporządzenia. Następnie z mocy przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001r., nr 154, poz. 1800) dokonana została kolejna nowelizacja art. 8 cyt. ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – w drodze rozporządzenia. Jakkolwiek w cyt. ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zawarty został przepis przejściowy (art. 51), w myśl którego do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą, zachowywały moc przepisy dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z tą ustawą, to jednocześnie ustawodawca dopuścił taką możliwość w określonym przedziale czasowym, a mianowicie nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2002 r. Oznacza to, że na skutek zawartej w tym przepisie derogacji pośredniej, omawiane zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar, niezależnie od przytoczonych wyżej zarzutów rangi konstytucyjnej, musiało utracić swoją moc najpóźniej z upływem dnia 30 czerwca 2002 r. Po tej więc dacie, aż do dnia wejścia w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu – tj. 13 marca 2004 r. – brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych, na podstawie których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71 poz. 838 ze zm.). Niezależnie od powyższego, wskazać także należy na inne istotne uchybienia organów administracji, które miały miejsce w niniejszej sprawie. Chodzi tu o w szczególności o kwestię wydania decyzji przez organ pierwszej instancji bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania i bez umożliwienia – przed wydaniem decyzji –wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji nie mógł odstąpić od tej zasady, gdyż brak było przesłanek określonych w § 2 art. 10 k.p.a. – załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto decyzję organu pierwszej instancji doręczono kierowcy pojazdu, który nie był przedstawicielem strony, jak też ustanowionym pełnomocnikiem, co naruszało przepis art. 40 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w przepisach art. art. 10 § 1, 40 § 1, 45 oraz art. 61 § 4, k.p.a. Ponadto zwrócić należy uwagę również na fakt przytoczenia przez organ II instancji w rozstrzygnięciu decyzji nieaktualnych przepisów prawnych, a mianowicie art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2 a i ust. 2 b, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 z późn. zm.), podczas gdy został on zmieniony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953), która weszła w życie 24 listopada 2003 r. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.