III SA/Lu 215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2010r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi P. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 136 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną wobec W. D. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, wyjaśniając, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wynikający ze stwierdzenia, że "należności z tytułu składek mogą być umarzane", skutkuje tym, iż nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających możliwość umorzenia należności organ nie jest zobowiązany do podjęcia decyzji pozytywnej. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku z dnia [...] lutego 2010 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję i wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że skarżący osiąga miesięczny dochód z tytułu emerytury w kwocie 595 zł netto, wypłacanej przez Wojskowe Biuro Emerytalne, a jego żona osiąga dochód z tytułu renty w kwocie 551 zł netto, wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką L., która otrzymuje rentę socjalną w wysokości 504 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Miesięczny dochód rodziny skarżącego kształtuje się na poziomie 1803 zł netto. Na podstawie dołączonego do wniosku oświadczenia o stanie majątkowym oraz podania o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że wysokość stałych miesięcznych wydatków, jakie ponosi rodzina skarżącego wynosi ok. 582 zł, w tym: czynsz - 300 zł, energia – 120 zł, gaz - 50 zł, telefon – 60 zł, internet – 52 zł. Skarżący posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu w wysokości 25000 zł, zaciągniętych kredytów - 3700 zł, w "firmach prywatnych" - 4.330,31 zł, u osób fizycznych - 6.000 zł. Organ ustalił również, że zadłużenie z tytułu kredytów skarżący reguluje w miesięcznych ratach po 184 zł, natomiast zaległości wobec firm prywatnych dochodzone są w trybie egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego, który do chwili obecnej nie umorzył postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutu, iż nieprawidłowo podano zaległości z tytułu nieopłaconych rachunków za energię elektryczną, organ wyjaśnił, że w załączonym do wniosku oświadczeniu o stanie majątkowym reprezentująca skarżącego żona wskazała jako inne zobowiązania zadłużenie za energię elektryczną w kwocie 240 zł, które obecnie zostało uregulowane. Na podstawie zaewidencjonowanych na koncie skarżącego - płatnika składek dokumentów zgłoszeniowo - rozliczeniowych i płatniczych organ ustalił, że w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] maja 2001 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą oraz nie opłacił składek za ten okres. W dniu 14 października 2009 r. skierowano do skarżącego decyzję stwierdzającą zadłużenie będącą podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych. Od decyzji tej skarżący złożył w dniu [...] października 2009 r. odwołanie. Sąd Okręgowy - VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie skarżącego, a zatem w dniu [...] marca 2010 r. na podstawie prawomocnej decyzji zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie rachunku bankowego. Organ wyjaśnił, że na tym etapie postępowania brak jest możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w powołanym przepisie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie stanowi również wystarczającej przesłanki do umorzenia podnoszona we wniosku trudna sytuacja materialna, ponieważ z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że skarżący spłaca zaciągnięte kredyty w miesięcznych ratach po 184 zł, co oznacza, że reguluje zobowiązania wobec innych wierzycieli z pominięciem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zauważył również, że istnieje możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu składek w formie dostosowanego do możliwości płatniczych dłużnika układu ratalnego. Organ ustalił ponadto, że dochód rodziny skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe, jednak żona skarżącego otrzymała pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu i październiku 2009 r. Organ wyjaśnił następnie, że nie może stanowić argumentu w sprawie podnoszony we wniosku zły stan zdrowia skarżącego i członków rodziny, ponieważ skarżący rozpoczął i kontynuował prowadzenie działalności gospodarczej, pomimo istniejących od dawna problemów zdrowotnych rodziny - od [...] r. skarżący leczy się w poradni Zdrowia Psychicznego, a jego żona od [...] r. jest na rencie inwalidzkiej, natomiast córka od [...] lat jest leczona z powodu przewlekłej choroby - schizofrenii paranoidalnej. Podsumowując organ uznał, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów, że uregulowanie należności z tytułu nieopłaconych składek np. w formie układu ratalnego może pozbawić jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, biorąc pod uwagę spłacanie w ratach po 184 zł miesięcznie kredytów bankowych. Dodatkowo organ zauważa, że umorzenie należności oznacza rezygnację z dochodzenia powyższych należności z tytułu składek i uzyskania z tego tytułu wpłaty, co ma wpływ na zdolności realizacji zadań przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zły stan zdrowia członków rodziny, ciężką sytuacje majątkową oraz ogólny brak perspektyw życiowych. Skarżący podkreśla, że egzekucje prowadzone z jego majątku są skuteczne, ale organ nie zbadał, jakim kosztem egzekucja jest prowadzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konstrukcja przepisu art. 28 wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisu art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365), które przewiduje możliwość umorzenia należności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prawidłowe jest ustalenie organu, że w przypadku skarżącego nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy wymienia w pkt 1 – 6 okoliczności, które pozwalają na uznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności. Są to m.in. takie okoliczności jak śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku, oddalenie przez Sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, czy ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w sprawie niniejszej. Jest bowiem poza sporem, że skarżący reguluje część swoich zadłużeń na rzecz innych podmiotów w ratach po 184 zł miesięcznie, a ponadto prowadzona jest egzekucja sądowa. Nietrafny jest zarzut skarżącego, iż organ nie zadał sobie trudu by sprawdzić, jakim kosztem egzekucja jest prowadzona. Dla uznania, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy istotne są okoliczności wskazane w ustawie, natomiast okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej i życiowej mogą być brane pod uwagę przy rozważaniu przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Przepisy rozporządzenia umożliwiają zatem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzenie należności z tytułu składek w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach. W rozpoznawanej sprawie organy rozważyły wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, które - zgodnie z powołanymi przepisami - powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Prawidłowo ustalony został dochód rodziny skarżącego, na który składają się świadczenia emerytalne skarżącego i jego żony oraz renta socjalna córki. Łączny dochód netto to kwota 1803 zł miesięcznie. Organ prawidłowo ocenił również sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową rodziny, uwzględniając zarówno stan zdrowia poszczególnych członków rodziny, jak i wydatki stanowiące koszty utrzymania (czynsz, opłata za energię elektryczną, gaz, telefon i internet). Nie ulega wątpliwości, że sytuacja materialna rodziny jest trudna, trafnie jednak zauważa organ, że dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej oraz że mimo to rodzina nie jest pozbawiona pomocy ze strony Państwa, o czym świadczą przyznane rodzinie w czerwcu i październiku 2009 r. specjalne zasiłki celowe na pokrycie kosztów leczenia. Organ administracji prawidłowo ocenił w tej sytuacji, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie podnosi także organ, że istnieje możliwość spłacania należności z tytułu składek w ratach, zwłaszcza że w tej formie skarżący spłaca inne zadłużenia, przy czym miesięczna rata wynosi 184 zł. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika ponadto, by w przypadku skarżącego zachodziły szczególne okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).