III SA/Lu 215/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], kierującą M. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Komendant Policji zwrócił się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji M. C. do kierowania pojazdami, w związku z czym Starosta wszczął postępowania administracyjne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Starosta, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym skierował S. W. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień kategorii B i C. Wobec braku zaskarżenia decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. C. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego wskazując, że ostatnie naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które zostały mu przyznane punkty karne miało miejsce 20 maja 2013 r. Zdaniem skarżącego Funkcjonariusz Policji ukarał go wówczas jedynie karą grzywny, nie przypisał natomiast żadnych punktów karnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie była dotknięta wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 5, ani w art. 145 § 1 oraz 145a i 145b k.p.a. Informacja wskazana we wniosku skarżącego stanowi nową okoliczność faktyczną, która istniała, ale nie była mu znana w dniu 20 sierpnia 2013 r., kiedy wydał decyzję kierującą M. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wydanie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w sytuacji przekroczenia limitu 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest obligatoryjne, a postępowanie dowodowe w tym zakresie ma ograniczony charakter. Starosta nie jest uprawniony do badania prawidłowości i kwestionowania prawomocnych rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia wykroczeń i nakładających kary za popełnienie tych wykroczeń. Inicjatywa w tym zakresie należy do strony postępowania, która może słuszność nałożonego mandatu kwestionować przez organami Policji lub w sądzie. Pismem z dnia 13 listopada 2013 r., skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ nie pouczył skarżącego o możliwościach podjęcia czynności zmierzających do wykreślenia punktów karnych z ewidencji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził brak przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 oraz 145a i 145b k.p.a. Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, która przekroczy w okresie jednego roku limit 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wystąpi komendant wojewódzki Policji. Organ podkreślił, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji starosta wydaje decyzję o poddaniu określonej osoby egzaminowi sprawdzającemu. Przepisy nie pozwalają w tym względzie na zastosowanie uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek Wojewódzkiego Komendanta Policji wskazuje, że w okresie od dnia 23 grudnia 2012 r. do dnia 20 maja 2013 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. W ocenie organu wniosek ma charakter sformalizowany i sporządzany jest na podstawie wpisów ostatecznych. Organ jest związany ustaleniami Policji w zakresie liczby punktów i nie jest uprawniony do kontrolowania ewidencji tych punktów. Organ wskazał, że zasady dokonywania i usuwania wpisów z ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), dalej: Rozporządzenie. Z regulacji tych nie wynika, że przypisanie danemu wykroczeniu punktów karnych uzależnione jest od uznania policjanta nakładającego mandat karny lub organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz od tego czy na druku mandatu karnego wpisano czy też nie wpisano liczby punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że Komendant Wojewódzki Policji prowadził z inicjatywy skarżącego postępowanie wyjaśniające w związku ze sporządzeniem wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie przypisanych mu punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Ponadto skarżący sam podjął działania mające na celu weryfikację wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie wskazanych w nim naruszeń przepisów ruchu drogowego i przypisanych tym naruszeniom punktów karnych. Natomiast uchybienie art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i samo w sobie nie uzasadnia żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. C. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono mające wpływ na treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwości podjęcia czynności zmierzających do wykreślenia punktów karnych z ewidencji, a w razie bezczynności organu o uprawnieniu do skorzystania w trybie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że brak punktów karnych w mandacie karnym ma charakter wiążący. Za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu 20 maja 2013 r. przypisano skarżącemu 1 punkt karny, mimo że Funkcjonariusz Policji ukarał go wówczas jedynie karą grzywny i nie wpisał żadnych punktów karnych w mandacie. Ponadto, przed wydaniem skierowania na sprawdzenie kwalifikacji organ nie pouczył skarżącego o możliwościach podjęcia czynności zmierzających do wykreślenia punktów karnych z ewidencji. Natomiast rozstrzygnięcie co do usunięcia punktów karnych z ewidencji stanowiłoby kwestie prejudycjalną w niniejszej sprawie, w związku z czym starosta powinien zawiesić postępowanie do czasu ostatecznego ustalenia ilości punktów karnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu orzeczeń, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy uchylenia decyzji kierującej na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych otrzymanych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane zostało w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 stwierdzono, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w dniu 17 października 2013 r. wpłynął do organu złożony w terminie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, w którym skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako na ustawową przesłankę wznowienia oraz wskazał, że za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu 20 maja 2013 r. Funkcjonariusz Policji ukarał go jedynie karą grzywny i nie wpisał żadnych punktów karnych w mandacie karnym. Po stwierdzeniu, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. organ I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 149 § 2 postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie następujące warunki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. W końcu, "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, ale dla tego organu są one nowymi i to tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Organ stwierdził, że informacja wskazana we wniosku skarżącego stanowi nową okoliczność faktyczną, która istniała, ale nie była mu znana w dniu [...] sierpnia 2013 r., kiedy wydał decyzję Nr [...], kierującą M. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Nowe okoliczności i nowe dowody muszą być jednak istotne dla sprawy. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, gdy taka okoliczność lub dowód mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła zatem wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął brak podstaw uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, w których skarżący upatrywał podstawy do wznowienia postępowania, nie stanowią bowiem okoliczności istotnej dla sprawy. Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi o obowiązku skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego, suma przepisanych za te naruszenia punktów karnych przekroczyła 24. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym jest decyzją o charakterze związanym. Powołany przepis nie przyznaje staroście uprawnienia do podjęcia innego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego starosta miał obowiązek skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego. Jak bowiem wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący w okresie od dnia 23 grudnia 2012 r. do dnia 20 maja 2012 r., a więc przed upływem roku, uzyskał 25 punktów karnych za naruszanie przepisów ruchu drogowego. W tym miejscu należy wskazać, że zarzuty dotyczące ewidencjonowania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego mogą być podnoszone przed organami Policji, a nie kwestionowane przed starostą w toku postępowania dotyczącego skierowania na badanie sprawności w zakresie kierowania pojazdami. Osoba zainteresowana wykreśleniem punktów karnych z ewidencji powinna zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonej czynności i stosownie do zajętego przez organy stanowiska podjąć odpowiednie kroki prawne (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12). Starosta otrzymując od Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji był tym wnioskiem związany i kierując skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie mógł badać podstawy faktycznej wniosku, to jest tego czy skarżącemu prawidłowo przypisano 25 punktów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Skutki przekroczenia limitu 24 punktów są powszechnie znane, a kierowca dopuszczający się wykroczeń drogowych powinien dochować najwyższej staranności przy czynnościach zmierzających do zachowania uprawnień związanych z uczestnictwem w ruchu drogowym. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy po wznowieniu postępowania organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia jej uchylenia. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji i zasadnie odmówiły uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja dotycząca odmowy uchylenia decyzji kierującej na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Stwierdzenie braku podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji wyłącza dopuszczalność rozstrzygania przez organy o istocie sprawy. Konsekwencją powyższego jest również to, że poczynione zarzuty dotyczące postępowania zwykłego, w wyniku którego doszło do wydania decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie mieszczą się w zakresie rozpoznawanej sprawy i nie zasługują na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm).