III SA/Lu 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H.-K. na decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z dnia 11 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie na rzecz D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H.-K. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2025 r., nr [...], Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie uchylił decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Terespolu z dnia 15 stycznia 2025 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu 8 grudnia 2024 r. na drogowym przejściu granicznym w Kukurykach poddano kontroli ciągnik samochodowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował obywatel Federacji Rosyjskiej V. Z., który wykonywał na rzecz D. L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H.-K. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") międzynarodowy zarobkowy transport drogowy rzeczy. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy samochód ciężarowy nie ma aktualnych badań technicznych. Według wpisu w dowodzie rejestracyjnym, termin ważności badań upłynął z dniem 6 grudnia 2024 r. Informację tę potwierdzono w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole nr [...] Kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca oświadczył, że zna język polski w stopniu komunikatywnym i nie żąda obecności tłumacza. Zeznał on, że pracuje jako kierowca samochodu ciężarowego w Spółce. W dniu kontroli realizował kurs na pusto z Rosji do Polski, po uprzednim przewozie i rozładunku towaru w postaci produktów medycznych. Stwierdził, że nie wiedział o upływie w dniu 6 grudnia 2024 r. terminu ważności badań technicznych przedmiotowego pojazdu. Kierowca podpisał protokół przesłuchania bez zastrzeżeń. Pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzonego naruszenia. W piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. Spółka złożyła wyjaśnienia. Podniosła, że przekroczenie terminu badań technicznych nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej. Pojazd zaraz po przekroczeniu granicy został skierowany na stację diagnostyczną, w celu potwierdzenia zdatności do ruchu. Badanie nie ujawniło jakichkolwiek nieprawidłowości, co potwierdza adnotacja w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców i wystawione zaświadczenie. Opóźnienie w powrocie pojazdu do Polski związane było z wojną na terenie Ukrainy, która powoduje, że transport w kierunku Białorusi i Rosji jest dość utrudniony. Jednoznaczne określenie tego, jak szybko uda się zrealizować zadanie przewozowe jest niemożliwe, z uwagi na problemy stwarzane ze strony polskich, białoruskich i rosyjskich służb granicznych i kontrolnych oraz przepisu UE wprowadzające sankcje. Pojazd z przyczyn niezależnych od przewoźnika został zatrzymany w miejscu rozładunku i powrót do Polski przed upływem wskazanego w dowodzie rejestracyjnym terminu okresowych badań technicznych nie był możliwy. W dniu 28 listopada 2024 r. pojazd został załadowany na terenie Polski, w dniu 30 listopada 2024 r. przekroczył granicę z Białorusią i w dniu 3 grudnia 2024 r. dojechał do Moskwy na rozładunek, gdzie został przetrzymany do 6 grudnia 2024 r. Następnie w dniach 7-8 grudnia 2024 r. pojazd oczekiwał na przekroczenie granicy z Polską. Spółka wniosła o przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego w celu wykazania przesłanek wyłączających odpowiedzialność, na podstawie art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1539 z późn. zm.), dalej jako u.t.d. i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.". k.p.a. Zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierującego pojazdem i osoby bezpośrednio go nadzorującej i odpowiedzialnej za nadzór nad przeprowadzaniem badań technicznych na okoliczność, że skarżąca nie miała wpływu na powstałe opóźnienie. Decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Terespolu nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za naruszenie określone w lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił m.in., że strona nie przedstawiła dowodów mogących wyłączyć jej odpowiedzialność w sprawie. Skarżąca jako profesjonalny przewoźnik w transporcie międzynarodowym powinna dopilnować by pojazd przeszedł okresowe badania techniczne przed rozpoczęciem danej operacji transportowej, jeżeli nie była pewna, czy powróci przed upływem ważności badań. Z przesłanych wyjaśnień strony wynika, że ma świadomość trudnej sytuacji geopolitycznej w Ukrainie oraz związanych z tym problemów w realizowaniu przewozów w kierunku Rosji i Białorusi. Spółka powinna była przewidzieć możliwość wydłużonego czasu oczekiwania na rozładunek i przekroczenie granicy, mając pełną świadomość występujących trudności. Organ wyjaśnił również, że podczas kontroli kierowca złożył zeznania w charakterze świadka. Ponowne przesłuchanie kierowcy nie wprowadza nowych dowodów mogących wyłączyć odpowiedzialność przewoźnika w sprawie. Faktem jest to, że przedmiotowy pojazd, który nie posiadał aktualnych badań technicznych, został przedstawiony w dniu 8 grudnia 2024 r. do kontroli na przejściu granicznym. Odpowiedzialność za powstałe naruszenie spoczywa na przedsiębiorcy. Strona była zobowiązana sprawdzić wszelkie dokumenty przed rozpoczęciem transportu i w przypadku nieprawidłowości nie powinna rozpocząć przewozu do czasu ich usunięcia. Strona nie dopełniła obowiązku i przed upływem terminu ważności badań technicznych pojazdu, nie dokonała okresowego badania technicznego pojazdu odpowiedniej stacji kontroli pojazdów przez uprawnionego diagnostę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia 11 marca 2025 r. Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu kontroli pojazd nie posiadał ważnych badań technicznych, co zostało potwierdzone w systemie CEPiK. W trakcie prowadzonego postępowania strona przesłała stanowisko dotyczące braku badań oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania kierującego pojazdem oraz osoby bezpośrednio nadzorującej i odpowiedzialnej za nadzór nad przeprowadzeniem badań. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zajął stanowiska w powyższej kwestii, co stanowi naruszenie art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że odmowa zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. była przedwczesna. Dokonanie ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę zastosowania powyższego przepisu poprzedzać powinno dokładnie wyjaśnienie sprawy, zgodnie z zasadami k.p.a. W tym celu organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek strony o przeprowadzanie wskazanych przez nią dowodów, zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z dnia 11 marca 2025 r. Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 10 § 1 w z zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w I Instancji; 3) art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; 4) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 k.p.a., polegające na braku ustaleń wskazujących na wpływ lub zgodę skarżącej na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 5) art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przesłuchanie świadka na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy; 6) art 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej; 7) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 8) art. 92c u.t.d., poprzez niezastosowanie tego przepisu i pozbawienie strony możliwości wykazania okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność prawnoadministracyjną; 9) art. 198 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 10) art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie generalnych zasad k.p.a. oraz naruszenie przepisów u.t.d. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja kasacyjna Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a." – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Istotną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Instytucja sprzeciwu ma na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg – w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do dokonania przez sąd oceny, czy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie wskazanego przepisu, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do istoty sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione określone w nim przesłanki. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zauważyć trzeba, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ ten uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne po wykazaniu, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji nie wykazał, aby zachodziła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie, że organ I instancji "(...) powinien rozpatrzyć wniosek Strony o przeprowadzenie wskazanych dowodów, czyniąc zadość powinności płynącej z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie organu II instancji na obecnym etapie postępowania odmowa zastosowania przez organ I instancji art. 92c ust. 1 u.t.d. jest przedwczesna. Dokonanie ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę zastosowania powyższego przepisu poprzedzać powinno dokładne wyjaśnienie sprawy zgodnie z zasadami k.p.a.". Organ II instancji nie zawarł jednak w uzasadnieniu stwierdzenia, czy a jeśli tak, to jakie konkretnie dowody mają zostać przeprowadzone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz nie wskazał, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie podał również, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Art. 92 c ) ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę do uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów u.t.d. lub odpowiednich przepisów prawa unijnego. W myśl tego przepisu – nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Organ odwoławczy nie wskazał, o który punkt cyt. przepisu chodzi. Nie wyjaśnił również, dlaczego po wpłynięciu odwołania nie zastosował art. 136 § 1 k.p.a., lecz zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Spółki, organ II instancji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, po czym wyda jedną z właściwych decyzji wskazanych w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 100 zł.