III SA/Lu 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na akt Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu uchyla zaskarżony akt. Raportem z dnia [...] listopada 2017 r. P. B. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji [...] o przyznanie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (C. ) do miejsca pełnienia służby (B. ) na trasie J. - L. – B., w formie należności odpowiadającej cenie biletu miesięcznego na przejazd PKP w II klasie/PKS/BUS przewidzianej dla odległości między miejscowością zamieszkania i miejscowością pełnienia służby. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Komendant Miejski Policji [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek odmówił przyznania świadczenia w postaci zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na trasie J. - B. przez L.. W uzasadnieniu aktu Komendant przytoczył definicję miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.). Stwierdził że weryfikacja rozkładów jazdy przewoźników na których skarżący się powołuje, wykazała, że J. względem B. nie jest miejscowością pobliską. W rozkładach jazdy ww. przewoźników nie występuje ani jedno połączenie, które wypełniłoby definicję miejscowości pobliskiej określoną w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. B. wniósł o uchylenie aktu z dnia [...] grudnia 2017 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że J. nie jest względem B. miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "miejscowość pobliska" doprowadziłaby organ do wniosku, iż J. jest taką miejscowością w stosunku do B.. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że J. względem B. nie jest miejscowością pobliską. Ustawodawca zdefiniował pojęcie miejscowości pobliskiej stosując kryterium czasu. Zatem istotne jest to w jakim czasie zostanie pokonana droga do miejsca, w którym funkcjonariusz zaczyna korzystać ze środków transportu publicznego zbiorowego. Do czasu dojazdu nie wlicza się czasu potrzebnego na dotarcie prze funkcjonariusza do miejsca w którym rozpoczyna on drogę środkami publicznego transportu. Organ stanął na stanowisku, że czas przesiadek wlicza się do czasu korzystania ze środków transportu zbiorowego. Do obliczenia czasu potrzebnego na zrealizowanie przesłanki określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji należy doliczyć czas przesiadki, który jest niczym innym jak czasem potrzebnym na dotarcie do miejsca przesiadki oraz czasem oczekiwania na następny środek transportu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia przez skarżącego służby. Komendant Miejski Policji pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wydanie ww. pisma, w którym organ powołał się na podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie odmowy zwrotu kosztów dojazdu oznacza, że uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, a to z kolei oznacza, że mamy do czynienia z aktem, a nie z czynnością. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił o zwrot kosztów dojazdu na trasie z miejsca zamieszkania (C. ) do miejsca pełnienia służby (B. ) na trasie J. - L. – B.. Skarżący w raporcie wykazał, że łączny czas przejazdu zgodnie z rozkładem jazdy w jedną stronę wynosi 57 minut, zaś w obie strony 1 godzinę i 57 minut. Z kolei Komendant Miejski Policji w ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że J. względem B. nie jest miejscowością pobliską. W rozkładach jazdy ww. przewoźników nie występuje ani jedno połączenie, które wypełniłoby definicję miejscowości pobliskiej określoną w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Dokonując analizy treści zaskarżonego aktu nie można stwierdzić, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy stwierdzeniu, że J. względem B. nie jest miejscowością pobliską. Dopiero uzupełniając swoje stanowisko, Komendant w odpowiedzi na skargę podniósł, że ustawodawca zdefiniował pojęcie "miejscowości pobliskiej" stosując kryterium czasu. Zdaniem Komendanta, czas przesiadek wlicza się do czasu korzystania ze środków transportu zbiorowego. Do obliczenia czasu potrzebnego na zrealizowanie przesłanki określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji należy doliczyć czas przesiadki, który jest niczym innym jak czasem potrzebnym na dotarcie do miejsca przesiadki oraz czasem oczekiwania na następny środek transportu. Z powyższego wynika, że przy ustaleniu, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby pojawia się spór co do sposobu obliczenia czasu potrzebnego na zrealizowanie przesłanki określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, nie sposób ustalić toku rozumowania Komendanta przy ustaleniu okoliczności faktycznych i zastosowaniu normy prawa materialnego - art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy. Lakoniczna treść rozstrzygnięcia wydanego przez Komendanta świadczy o jego arbitralnej postawie i arbitralności zajętego stanowiska. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę organ uściślił swoje stanowisko w zakresie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu, ale zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odpowiedź na skargę nie może zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw poddanego kontroli legalności aktu. Zdaniem Sądu, przy interpretacji przepisu art. 88 ust. 4 ustawy należy przywołać bogate w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym przyjmuje się, że "definicja miejscowości pobliskiej nie stwarza trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Takie jest znaczenie przesłanki położenia stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Nie jest to natomiast dyrektywa wyboru publicznego środka transportu zbiorowego w sytuacji, w której miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby łączą dwa lub więcej środki publicznego transportu zbiorowego. Wówczas należy policzyć czas dojazdu każdym środkiem transportu zbiorowego według reguł określonych w analizowanym przepisie art. 88 ust. 4. Jeśli czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1617/14). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w powołanym wyroku. Przesłanka "zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby", o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy, jest spełniona w każdym przypadku, gdy - zgodnie z rozkładem jazdy - istnieje przynajmniej jedno połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego, którego czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (łącznie z przesiadkami), nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jakkolwiek, trafnie zauważa Komendant w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca, definiując pojęcie miejscowości pobliskiej zastosował kryterium czasu. Jednak, zdaniem Sądu, niekonsekwentnie i błędnie organ przyjął, że należy liczyć łączny czas trwania połączenia w rozkładach jazdy firm przewozowych wraz z czasem oczekiwania na przesiadkę. W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że użycie w definicji miejscowości pobliskiej sformułowania "łącznie z przesiadkami", nie oznacza, iż do czasu dojazdu należy doliczać czas oczekiwania na przesiadkę z jednego środka transportu do drugiego. Chodzi tylko o konieczność zsumowania wszystkich czasów podróży pomiędzy stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca zamieszkania, stacją (przystankiem) przesiadkową i stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca pełnienia służby, wynikających z rozkładów jazdy. W sprawie niniejszej należy ponadto stwierdzić, że z uwagi na treść art. 88 ust. 4 ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 913/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15 stwierdził, że "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena (...) jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu". Trafnie zatem zauważa skarżący, że czas pomiędzy dotarciem do stacji (przystanku) przesiadkowej, a jej opuszczeniem w związku z rozpoczęciem podróży następnym środkiem transportu, nie powinien być uwzględniony do czasu podróży. To od uprawnionego policjanta zależy, który dokładnie kurs kolejnymi środkami transportu, z których policjant korzysta podczas drogi do miejsca pełnienie służby i z powrotem, będzie dla niego najbardziej dogodny. Ponadto, rozkłady jazdy przewoźników podmiejskich nigdy nie są ze sobą powiązane w ten sposób, że czas przyjazdu jednego przewoźnika na daną stację (przystanek) zbiega się z czasem odjazdu innego przewoźnika (na inną trasę). Tym samym w sytuacji, gdy policjant musi się przesiąść z jednego środka transportu na drugi, wliczanie czasu oczekiwania na stacji przesiadkowej do całkowitego czasu przejazdu policjanta z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby skutkowałoby tym, iż niemal za każdym razem czas ten wynosiłby więcej niż 2 godziny, bowiem w tym okresie policjant może wykonywać inne czynności na przykład spożyć posiłek w miejscu do tego przeznaczonym lub zrobić zakupy. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że wystarczającym warunkiem, określającym status danych miejscowości, jako miejscowości pobliskie, jest wykazanie, że czas dojazdu pomiędzy tymi miejscowościami, przy wykorzystaniu środków publicznego transportu drogowego, na podstawie rozkładów jazdy jest krótszy niż 2 godziny w obydwie strony, bez wliczania do tego okresu czasu oczekiwania w miejscowości przesiadkowej na kolejny, "przesiadkowy" środek transportu. W konsekwencji należy założyć, że J. i B. są miejscowościami pobliskimi, bowiem wykazany przez skarżącego w powyższy sposób czas przejazdu pomiędzy tymi dwiema miejscowościami wynosi mniej niż 2 godziny łącznie w obie strony, co wynika z załączonych do raportu rozkładów jazdy, jak i ze szczegółowego uzasadnienia skargi. W ocenie Sądu, z uzasadnienia aktu nie wynika w żaden sposób dlaczego wskazane przez skarżącego funkcjonariusza okoliczności nie zostały przez Komendanta uwzględnione, a jedyna okoliczność wskazana przez organ – że w rozkładach jazdy firm przewozowych nie występuje ani jedno połączenie, które wypełniłoby definicję miejscowości pobliskiej określoną w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – zdaniem Sądu, nie odpowiada prawu. Organ opisał stan faktyczny i odniósł się szerzej do wniosku (raportu) strony dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jednak próba wyjaśnienia kluczowej kwestii, dopiero w odpowiedzi na skargę (abstrahując od prawidłowości argumentacji przedstawionej w odpowiedzi) - nie konwaliduje wyżej wymienionych braków rozstrzygnięcia Komendanta Miejskiego Policji. Odpowiedź na skargę, jest jedynie pismem procesowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które nie może uzupełniać stanowiska zawartego przez organ w akcie, będącym przedmiotem kontroli sądowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu lub czynności, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odmawiając skarżącemu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby Komendant Miejski Policji dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy, co stanowiło naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.