III SA/Lu 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją rozpatrzono odwołanie U. S. i utrzymano w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynikało, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 U. S. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz [...] ha do płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009 r. wykazała rozbieżności pomiędzy deklarowaną powierzchnią działek a powierzchnią stwierdzoną na miejscu ([...] ha - dla jednolitej płatności obszarowej oraz [...] ha - dla płatności uzupełniającej). Dotyczyło to działek rolnych oznaczonych symbolami: E, F, AA, G, X, O, U, R, N, V, J, Z, C, El. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 13,12 % oraz 24,52 %. dla uzupełniającej płatności obszarowej. W tych okolicznościach organ I instancji przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych. Mając na uwadze wyniki kontroli nakazał również wykonanie przez stronę odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. U. S. nie zgodziła się z tą decyzją, wniosła od niej odwołanie, kwestionując ustalenia i wyniki z kontroli wskazującej na występowanie rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych a ich powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania i wyjaśniając podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał, że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2009 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W art. 3 ustawa stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej obowiązuje zasada, określona w art. 7 ust. 4, wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy użyte w niej określenie działki rolnej oznacza działkę o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha tj. zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, która złożyła wniosek o przyznanie płatności. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Oznacza to, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Zatem decyzje w sprawie przyznania płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Art. 3 ust. 3 w/w ustawy nałożył na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W związku z powyższym na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nie uregulowanych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a rozstrzygnięcia merytoryczne w formach władczych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. W ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została utrzymana reguła, zgodnie z którą, do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy ustawy nie przewidują szczególnej regulacji. Przepisy proceduralne zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zatem charakter nieautonomiczny. Regulują one tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR argumentował dalej, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością , jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona przez prawo, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W załączniku XX do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.) minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polski wynosi 1 ha. Skarżąca ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, deklarując działki rolne o powierzchni [...] ha. Ubiegała się również o uzupełniająca płatność obszarową, deklarując działki o powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2009 przeszedł kontrolę administracyjną (w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.). Kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności (art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.).Kontrole te dotyczą m. in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich (art. 24 ust. l lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.). Podstawą prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) stanowią przepisy prawa wspólnotowego tj.: - art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 129012005, (WE) nr 24712006, (WE) nr 37812007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 178212003, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS, - art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/20042004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 178212003 i (WE) nr 7312009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 47912008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 roku, ze zm.), który stanowi, że rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej oraz że rolnik, na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, wskazuje położenie działek rolnych, - art. 24 ust 1 lit. c ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że należy przeprowadzać kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Na podstawie art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 79612004 wraz z wstępnie wydrukowanym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 (wnioskiem spersonalizowanym na rok 2009) została rolnikowi przekazana informacja (karta informacyjna) zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu jednolitej płatności obszarowej w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych - powierzchnia PEG_JPO (PEG JPO - powierzchnia wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapa i będąca odpowiednikiem powierzchni kwalifikującej się do jednolitej płatności obszarowej w ramach działki ewidencyjnej). Jednocześnie stosownie do treści art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędna, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki ewidencyjnej oraz działki rolnej. Jeżeli stan faktyczny na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nie uzasadnia zmian powierzchni wyznaczonego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, powierzchnię stwierdzoną należy wyznaczyć zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 178212003 oraz rozporządzeniem Rady (WE) Nr 7312009 od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. System Identyfikacji Działek Rolnych ( z ang. LPIS) jest częścią Zintegrowanego System Zarządzania i Kontroli ( z ang. IACS). Jego celem jest jednoznaczna w skali kraju identyfikacja i określenie położenia deklarowanych przez rolników działek rolnych, a także kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności (tj. sprawdzeniem uprawnień do dopłat w odniesieniu do schematu pomocowego) oraz kontrola ilości złożonych wniosków na każdą działkę rolną lub jej cześć. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwlifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Organ odwoławczy podkreślił, że ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych ,,1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz bardzo istotny jest fakt, iż Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust.1 w/w ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Wyniki prac zostały przekazane do starostów, w tym raporty rozbieżności baz danych prowadzonych przez starostów tj. bazy opisowej zawierającej między innymi identyfikatory działek ewidencyjnych i ich powierzchnie i bazy graficznej zawierającej granice działek i ich numery oraz rozbieżności przebiegu granic działek w stosunku do ich obrazu na ortofotomapie cyfrowej. Podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotowe dane powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kontroli technicznej przy odbiorze - również w PODGiK. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Biorąc pod uwagę powyższe, podkreślić należy, iż rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - dzia1ek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej Wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. W celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich stosuje się rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 roku, ze zm.). Rozporządzenie to szczegółowo określa kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie kryteriów kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli na miejscu zostały zawarte w Sekcji II niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 23 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stanowi" (..) kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności". Podkreślić należy, że kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Zatem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przeprowadza kontrole w zakresie spełnienia przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Organ zauważył, że zgodnie art. 23a ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. "Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni". A zatem możliwe jest przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia i obecności producenta rolnego. Należy zauważyć, że producent nie był obecny podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, w związku z powyższym kopia raportu z czynności kontrolnych przekazana została producentowi przesyłką poleconą (dowody potwierdzenia nadania karta 152) Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. , w przypadku gdy rolnik nie zgadza się ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nich zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dniu od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Strona zgłosiła zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie, a ponowna szczegółowa analiza protokołu z czynności kontrolnych oraz analiza wyników pomiarów z zastosowaniem metody GPS wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Nie stwierdzono żadnych uchybień w tym zakresie. Organ argumentował dalej, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi 506,98 zł. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została naliczona do powierzchni stwierdzonej wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na: stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną o kwotę w wysokości [...] zł (słownie: tysiąc trzysta trzydzieści osiem zł czterdzieści trzy gr.). Zgodnie z artykułem 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stanowi: Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowane l. Jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział l sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 7312009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 178212003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 88512006 . Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie z tym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane. 2. 2a. Jeżeli obszar zadeklarowany przez rolnika jest większy niż obszar, na który przysługują mu płatności, a zadeklarowany obszar spełnia wszystkie pozostałe wymogi kwalifikowalności, redukcji lub wykluczeń przewidzianych w ust. 1 nie stosuje się. Jeżeli obszar zadeklarowany przez rolnika jest większy niż obszar, na który przysługują mu płatności, a zadeklarowany obszar nie spełnia wszystkich pozostałych kryteriów kwalifikowalności, różnica, o której mowa w ust. l, jest różnicą pomiędzy obszarem spełniającym wszystkie pozostałe wymogi kwalifikowalności a wielkością zadeklarowanych uprawnień do płatności. 3. Do celów niniejszego artykułu, jeśli rolnik wnioskujący o pomoc na uprawę roślin energetycznych zgodnie z art. 88 rozporządzenia (WE) nr 178212003 lub deklarujący działki jako odłogowane zgodnie z art. 107 ust. 3 tiret pierwsze tego rozporządzenia nie dostarczy wymaganej ilości danego surowca, uznaje się, że nie spełnił on swoich zobowiązań w odniesieniu do działek przeznaczonych odpowiednio na uprawy energetyczne lub do odłogowania, pod względem obszaru obliczonego przez pomnożenie powierzchni ziemi uprawianej i wykorzystywanej przez niego do produkcji surowców przez wyrażoną procentowo brakującą ilość dostawy tego surowca. uwzględnienie sankcji nałożonych na rolnika w roku 2008. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. I ze zm.) kwota naliczonej płatności w roku bieżącym została pomniejszona o sankcje wieloletnie nałożone w 2008 roku dla jednolitej płatności obszarowej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w wysokości [...] zł. Kwota zmniejszenia w całości skompensowała kwotę sankcji wieloletnich nałożonych w 2008 roku. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł. Wyjaśniając rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, organ odwoławczy stwierdził, iż stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia uzupełniającą płatnością obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatność ta została odmówiona. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosi [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli na miejscu wynosi [...] ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z tego też względu powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Zgodnie z art. 24 ust. l lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie na miejscu wynosi 24,52%. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla grupy upraw wynosi więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc. W trakcie przeprowadzania kontroli na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm oraz wymogów (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 129012005, (WE) nr 24712006, (WE) nr 37812007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 178212003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) oraz w związku z art. 66 lub 67 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 178212003 i (WE) nr 7312009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 47912008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.) zmniejsza się całkowitą kwotę płatności, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia nieprawidłowości. Kwota pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności bezpośrednich wynosi 338,56 zł. Jednakże ze względu na fakt, iż kwota ta nie przekracza równowartości kwoty 100 euro, przeliczonej na złote, na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem l października 2009 r., zgodnie z art. 37a ust. l ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należna kwota płatności określonych niniejszą decyzją nie została pomniejszona o wskazaną powyżej kwotę. W przypadku niepodjęcia działań naprawczych w terminie określonym w niniejszej decyzji Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podejmie działania mające na celu odzyskanie odstąpionej kwoty. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odnosząc się do treści odwołania zwrócił uwagę, że organ rozpatrując merytorycznie powyższą sprawę jest związany przepisami prawa. Wskazane normy prawne nakazują w określonym stanie faktycznym wydanie określonej decyzji. Poza tym na wniosek strony ponownie zweryfikowano raport z kontroli na miejscu, a ustalenia z dokonanej kontroli zostały podtrzymane. Strona podważając raport z kontroli na miejscu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że stwierdzona powierzchnia jest niepoprawna, wykazując różnice pomiędzy powierzchnia deklarowana a stwierdzoną, nie przedstawiając żadnych dodatkowych pomiarów ani dowodów. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji wysłał do strony informację umożliwiającą stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Informacja została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2010 r. Strona skorzystała z w/w prawa stawiając się w dniu [...] sierpnia 2010 r. w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR i zapoznała się ze zgromadzonym w przedmiotowej sprawie materiałem dowodowym, czego dowodzi oświadczenie U. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutu strony podniesionego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie niekompletnego materiału zgromadzonego w sprawie i braku oryginalnego raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia [...] lipca 2009 r. organ odwoławczy zauważył że w tym dniu w gospodarstwie U.S. nie została przeprowadzona kontrola na miejscu. W dacie [...] lipca 2010 r. przekazano kopię raportu z kontroli [...]). Pozostałe uwagi wniesione przez stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 strona podpisała wniosek, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie oświadczyła we wniosku (sekcja X Oświadczenia i Zobowiązania), że znane są jej zasady przyznawania płatności, pomocy do rzepaku oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Organ odwoławczy zauważył, że orzecznictwie podnosi się, iż podmiot prowadzący działalność rolniczą i korzystający ze szczególnej formy pomocy jaką są dopłaty musi dysponować pewnym zasobem wiedzy i mieć świadomość co do ciążących na nim obowiązków związanych w partycypowaniu w programie pomocowym oraz zwraca się uwagę, że postępowanie o przyznanie płatności jest szczególnie sformalizowane, co wynika z faktu, że pomoc dla rolników odbywa się udziałem funduszy strukturalnych (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IIISA/Wr 745/09). W posumowaniu rozważań organ stwierdził, że wystąpienie o płatności obszarowe nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika, zaś przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent tych środków powinien spełniać przesłanki określone prawem. W skardze sądowej U. S. podniosła, że jej gospodarstwo w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego było kontrolowane. Jednak wyniki tej kontroli budzą zastrzeżenia i wątpliwości natury merytorycznej i prawnej, skoro pierwszy w tej sprawie raport z dnia [...] lipca 2009 r. przestał obowiązywać po przedstawieniu kolejnego raportu z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., ten zaś stał nieaktualny wobec korekty z dnia [...] marca 2010 r., którą zastąpiła kolejna korekta z dnia [...] marca 2010 r., zaś podstawą przyznania płatności był ostatni raport z dnia [...] kwietnia 2010 r. Poza tym wyniki kontroli nie podważają deklarowanej powierzchni działek rolnych i nie można mówić o rozbieżnościach w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ. Skarżąca zarzuciła, że chciała uczestniczyć w kontroli działek. Pozbawienie jej tego prawa przez organ jest sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Formułowane w niej zarzuty nie podważają argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniającej zarówno ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak względy natury prawnej, wynikające z zasad regulujących kwestie przyznania płatności na rok 2009 określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz pozostałych przepisów, w tym przepisów unijnych, szczegółowo przez organ omówionych. Generalna zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie płatności (art. 18 ust. 1 ustawy). Płatności obszarowe są bowiem przyznawane na wniosek rolnika. Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Decyzje określające wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej wydawane są w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Komentowana ustawa w art. 3 ust. 3 nakłada na stronę obowiązek przedstawienia dowodów oraz złożenia wyjaśnień, co do okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa głównie na stronie. Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza bierności organu skoro zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy na ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Obowiązek ten realizowany jest między innymi poprzez podejmowanie przez organ czynności kontrolnych. Kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie płatności przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych (prawa wspólnotowego) w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE.L. z 2009 r. Nr 30, poz. 16). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000. Weryfikację wniosków ze strony organu przewidują unormowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE.L z 2004 r. Nr 141 , poz. 18). W tych okolicznościach organ odwoławczy ma rację, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. O szczególności tego postępowania przesądza już sama ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która hołduje zasadzie, że do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy samej ustawy stanowią inaczej (art. 3 ust. 1). W myśl art. 7 komentowanej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością , jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona przez prawo, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje więc organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawczy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych, nie wyłączając kontroli gospodarstwa rolnego i działek rolnych wchodzących w jego skład. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 23 a/ w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Zatem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu doznaje swoistych ograniczeń. Jak wynika z akt sprawy skarżąca uczestniczyła w kontroli na miejscu w dniu [...] lipca 2009 r. Dowodzi tego zarówno adnotacja zamieszczona w raporcie z kontroli, jak również same wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego. Zatem skarżąca niesłusznie zarzuca, że pozbawiono ją prawa czynnego udziału w postępowaniu. Podobnie należy ocenić zarzut, że w trakcie rozpatrywania jej wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego organ poczynił ustalenia na podstawie niemiarodajnych i budzących przez to zastrzeżenia i wątpliwości natury merytorycznej i prawnej, raportów z kontroli (z dnia [...] lipca 2009 r. oraz kolejnych, kończąc na ostatnim z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym raportów z kontroli wynika, że istnieją rozbieżności w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ. Szczegółowe zestawienie tych rozbieżności – mające uzasadnienie w materiale dowodowym - zawiera zaskarżona decyzja, wiec nie potrzeby powtarzania ustaleń w tym zakresie. Prawidłowości ustaleń organu nie podważają wyjaśnienia i zastrzeżenia zgłaszane organowi przez skarżącą. Są one zbyt ogólne, jak na przykład podniesione w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w którym skarżąca sygnalizuje między innymi niektóre działki – nr R [...], nr V [...] – mogły zostać nieprawidłowo zlokalizowane, czy też wymierzone – na przykład działka nr O [...],[...],[...],[...]. W związku z powyższym pozbawioną usprawiedliwionych podstaw skargę należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.