III SA/Lu 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Filia w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 221 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm. ), w związku z art. 8 i art. 118 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540), Dyrektor Izby Celnej po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z.o.o., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...]., w zakresie przedłużenia (do dnia [...] terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce F. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 51 punktach na terenie województwa l. W decyzji tej w punkcie 5 organ określił dzień 28 października 2009r., jako nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W dniu 25 września 2009r. Spółka F. złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] w części dotyczącej punktu 5 tej decyzji, poprzez przedłużenie terminu (określonego do dnia [...].) rozpoczęcia działalności w zakresie uruchomienia 20 punktów gier na automatach o niskich wygranych. Uzasadniając swój wniosek strona wskazała, iż z 51 punktów wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji, uruchomiła automaty do gry o niskich wygranych w 31 punktach, nie podjęto zaś działalności w 20 lokalach. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach. Od powyższej decyzji w dniu [...]. Spółka wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] (zaskarżoną niniejszą skargą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] .W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek strony złożony został jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, natomiast postępowanie odwoławcze przypadło na czas, w którym ustawa ta przestała obowiązywać, bowiem jej miejsce w dziedzinie organizacji i urządzania gier zajęła ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, w której zawarto również normy intertemporalne regulujące sposób rozstrzygania w sprawach wszczętych przed jej wejściem w życie, czyli obejmujących również niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy przejściowe, w tym art. 135 ustawy o grach hazardowych poświęcony zagadnieniom zmiany wcześniej wydanych zezwoleń, podkreśla w ust. 2, iż zmiany zezwolenia są nie dopuszczalne, jeżeli miałyby prowadzić do zmiany miejsc urządzania gry z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy jest stopniowa likwidacja dotychczasowych punktów gier po to, aby ograniczyć dostęp do nich poprzez wymóg ich przeniesienia do kasyn i reglamentacji w formie obowiązku uzyskania koncesji. W tym względzie wniosek strony o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności jeszcze nie utworzonych punktów gier, stoi w oczywistej sprzeczności z wyżej wymienionymi zamiarami. Wprawdzie rzeczona prolongata nie zmieni liczby punktów, na prowadzenie których strona otrzymała już zezwolenie, niemniej takie działanie uniemożliwi osiągnięcie celu zakreślonego w przytoczonych przepisach prawa. Dyrektor Izby Celnej wskazał również na treść art. 121 ustawy o grach hazardowych, dotyczącego instytucji wygaśnięcia zezwoleń. Zdaniem organu, skoro do wygaśnięcia zezwolenia udzielonego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy ustawodawca wprost nakazał stosować przepisy dotychczasowe (art. 36), to również dotychczasowe przepisy należy stosować do kwestii terminu rozpoczęcia działalności. Zdaniem organu odwoławczego zagadnienia wygaśnięcia i rozpoczęcia działalności w rozpatrywanym przedmiocie tworzą one bowiem związek przyczynowo skutkowy i jako takie muszą być rozpatrywane łącznie. W związku z tym o wygasaniu i zmianie terminu rozpoczęcia działalności może decydować jedna norma i zgodnie z art. 121 muszą to być przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, organ stwierdził, że termin rozpoczęcia działalności jest elementem zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych i nadaje mu się charakter terminu nieprzekraczalnego. Powinien on więc być terminem zawitym i niezmienialnym. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności należy odnieść do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu i z upływem terminu rozpoczęcia działalności wszystkie punkty wymienione w zezwoleniu winny zostać uruchomione. Odpowiadając Stronie na zarzut naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej art. 7, 8, kodeksu postępowania, administracyjnego, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dyrektor Izby Skarbowej działał w sprawie wnikliwie i szybko, prowadził postępowanie w sposób niebudzący zastrzeżeń, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W związku z powyższym zarzut Strony odnośnie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać za bezzasadny. W ocenie Dyrektora Izby Celnej nie doszło również do naruszenia art. 35 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 155 Kpa (253a Ordynacji podatkowej), gdyż Dyrektor Izby Skarbowej szczegółowo prześledził czy zachodzą przesłanki określone w powyższym artykule przemawiające za dokonaniem wnioskowanej przez stronę zmiany. Zdaniem organu spełnione zostały trzy przesłanki (tj. 1/ ostateczność decyzji, 2/ wyraźnie udzielona zgoda strony na zmianę decyzji oraz 3/ przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej). Nie została natomiast spełniona czwarta przesłanka - zapis pkt 5 decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. prawa nie narusza, w związku z czym brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie wnioskowanej zmiany. Wobec tego, że przesłanki zawarte w art. 155 Kpa muszą być spełnione łącznie, a brak jest interesu publicznego a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany - organ II instancji nie mógł zmienić przedmiotowej decyzji. W ocenie organu brak jest podstaw zarówno do uchylenia decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]., jak i do zmiany decyzji z dnia [...]. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego w Lublinie wniosła F. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2010r. o grach hazardowych poprzez jego niezastosowanie - w sytuacji, gdy decyzja o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] wydana została w czasie obowiązywania nowej ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., w skutek czego właściwy organ powinien wydać decyzję zgodną z wnioskiem skarżącej. 2) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię, bowiem przez "termin rozpoczęcia działalności określony w zezwoleniu" w rozumieniu art. 48 ustawy o grach hazardowych, należy rozumieć jako "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt. 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych; 3) naruszenie przepisu postępowania tj. 155 Kpa oraz odpowiednio art. 253a Ordynacji podatkowej, polegającym na błędnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie wskazał okoliczności uzasadniających realizację przesłanki "słusznego interesu strony" pozwalającego na zmianę decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że wadliwość skarżonej decyzji polega m.in. na błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach dokonanej przez organ I instancji. W ocenie strony skarżącej, przepis art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach, w tym pkt 7, określa wyłącznie wymogi formalne zezwolenia, wskazując jakie elementy zezwolenie obejmuje i nie sprzeciwia się zmianie decyzji w trybie art. 155 kpa. Skarżąca Spółka podniosła również, że zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl tego przepisu, od 1 stycznia 2010r. organ w tej spawie powinien wziąć pod uwagę przepis art. 135 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zezwolenia m.in. na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 135 ust. 1 i 2 tej ustawy nie zawierają przeciwwskazań do zmiany określonego w zezwoleniu nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Ponadto zdaniem Spółki do zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Zatem w aktualnym stanie prawnym przepis ten w zakresie koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności określonej w art. 6 ust. 1-3 oraz w związku z art. 135 ust. 1 - w zakresie działalności dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych i salonów gier na automatach - stanowi wyłączną podstawę do zmiany zezwolenia (koncesji) w zakresie przedłużenia określonego w nim nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. W tej sytuacji zbędne jest stosowanie w sprawie, w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, przepisów regulujących tryb zmiany decyzji ostatecznej w ustawie Ordynacja podatkowa - w tym art. 253a Ordynacji, gdyż kwestia zmiany zezwolenia w tym zakresie została uregulowana w ustawie o grach hazardowych. Dlatego też zbędne jest wykazywanie przesłanek uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 253a Ordynacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustalonym przez organy orzekające stanie faktycznym sprawy, który jest bezsporny i nie budzi wątpliwości, organ orzekający zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, przez co zaskarżona decyzja narusza prawo i podlega uchyleniu. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie obowiązującego prawa, co jednoznacznie wynika z ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności, a także z art. 6 kpa. Oznacza to, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a od reguły tej mogą być wprowadzone odstępstwa na podstawie przepisów przejściowych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku strony w sprawie niniejszej była zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] Dyrektora Izby Skarbowej w pkt 5 dotyczącym przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do [...]. Wydana w tym przedmiocie przez Dyrektora Izby Skarbowej w dniu [...] decyzja na podstawie art. 155 kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zmianami) została zaskarżona odwołaniem, które rozpoznane zostało zaskarżoną decyzją z dnia [...] przez Dyrektora Izby Celnej, który był właściwym do rozpoznania go w tej dacie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 169, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r. (art. 2 ust. 8). Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. i stosownie do przepisu art. 118 tej ustawy "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy o ile ustawa nie stanowi inaczej". Przepis art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi natomiast, że podmiot posiadający koncesje lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy nić 6 miesięcy. Z tym przepisem koresponduje art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowiący, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzonych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Izby Celnej winien mieć na uwadze powyższe przepisy, bowiem obowiązywały one w dniu wydawania zaskarżonej decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji, tymbardziej, że przepis przejściowy – art. 118 ustawy o grach hazardowych – nakazywał taki sposób postępowania. Podkreślić należy także, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji lecz także ewentualnie uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie przez organ I instancji od ponownego orzekania wskutek odwołania. Tymczasem, Dyrektor Izby Celnej w postępowaniu odwoławczym zastosował tryb nadzwyczajny określony w art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zmianami) w stosunku do ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] z pominięciem art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, który w zakresie wniosku strony o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności przewiduje zwykły tryb postępowania. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, jako naruszająca prawo podlegała uchyleniu, a Dyrektor Izby Celnej, ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę treść art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i zbada czy wnioskowana zmiana w zakresie terminu rozpoczęcia działalności, w zakresie udzielonego zezwolenia, może mieć miejsce. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi naruszenia art. 35 § 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 155 kpa i art. 253 a Ordynacji podatkowej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zmianami) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał przepis art. 200 ppsa.