III SA/Lu 223/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: J. M. (dalej jako "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta L. (dalej jako "organ I instancji") z wnioskiem o dokonanie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków m. Lublin formy władania działką nr 3/4 ([...], art. 2), położonej przy ulicy [...], poprzez zmianę formy władania powyższą działką z władania na zasadach samoistnego posiadania w prawo własności. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta L. odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym m. L. w odniesieniu do działki nr 3/4 ([...], art. 2), położonej przy ulicy [...], polegającej na zmianie wykazanego na rzecz skarżącej władania na zasadach samoistnego posiadania w prawo własności. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organ I instancji stwierdził poprawność zapisów w ewidencji gruntów i budynków m. L. w zakresie formy władania wyżej wymienioną działką. Podkreślił, że przedłożone przez skarżącą dokumenty, a w szczególności akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] września 1961 r. "Umowa sprzedaży" oraz Księga Wieczysta Nr [...], nie potwierdzają prawa własności skarżącej do działki ewidencyjnej 3/4 o powierzchni 0,0082 ha, położonej przy ulicy [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że procedura aktualizacji ma charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych). Organ I instancji zwrócił uwagę, że na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Powtórna ocena dokumentów archiwalnych możliwa jest tylko w ramach postępowania prowadzonego z urzędu, nie zaś postępowania wszczynanego na wniosek podmiotu ewidencyjnego. Skarżąca nie przedstawiła dokumentu poświadczającego zmianę stanu prawnego, a zatem w postępowaniu prowadzonym na wniosek podmiotu uprawnionego w pełni uzasadniona była odmowa przeprowadzenia aktualizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. M. zaskarżyła decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a."; - art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a-d, pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. a, d, g, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne"; - § 12 ust. 1 pkt 4-5, § 45 ust. 1, § 44 pkt 6 oraz § 45 pkt 1 i pkt 2 w związku z § 46, § 35 pkt 5 i pkt 7 oraz § 54 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia prawy, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że formą władania wyżej wymienionej działki stanowi w 2/3 współwłasność G. C. i 1/3 wspólność skarżącej. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżąca oraz G. C. zawarły umowę darowizny w formie aktu notarialnego, co w konsekwencji spowodowało niezamierzoną i nieuprawnioną zamianę współwłasności nieruchomości na formę władania na zasadach samoistnego posiadania. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Organy administracji wyjaśniły należycie wszystkie istotne okoliczności sprawy, wyczerpująco zebrały i rozważyły materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Przedmiotem sprawy jest aktualizacja ewidencji gruntów. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr 3/4, polegającej na wpisaniu skarżącej jako właścicielki tej działki. Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawione przez skarżąca dokumenty nie dają podstaw do dokonania żądanej zmiany. Nie dokumentują one bowiem takiego zdarzenia, które wskazywałoby na zmianę stanu prawnego, uzasadniającą aktualizację ewidencji gruntów. Stanowisko powyższe wynika z charakteru ewidencji gruntów oraz kompetencji organów administracji publicznej w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów, określonej przepisami ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne" lub "ustawa". Ewidencja gruntów i budynków jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w ewidencji gruntów zawarte są informacje dotyczące m.in.: - położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; - właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 2b). Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Właściciele nieruchomości oraz podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości, w szczególności osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2). Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2). Informacje, dotyczące gruntów, właścicieli, władających i posiadaczy oraz inne informacje, wymienione w art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 2a, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja ewidencji z urzędu następuje wówczas, gdy zmiany informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; Stosownie do art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. pkt a – h, natomiast w pozostałych przypadkach w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c). Przepisy ustawy przewidują także modernizację ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 1, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt 1) oraz dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (pkt 2). W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2). Dokumenty będące podstawą wpisu praw do gruntów, budynków i lokali określa § 12 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem podstawą uwidocznienia w ewidencji praw do gruntów są wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostateczne decyzje administracyjne, dyspozycje zawarte w aktach normatywnych oraz umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji oraz § 36, który wskazuje podstawy określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Należy jednak podkreślić, że ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy, wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, czy też w przedmiocie ustalenia faktycznej powierzchni nieruchomości. Spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. W świetle przedstawionego stanu prawnego słuszne jest stanowisko organu, że żądanie skarżącej nie może być uwzględnione, ponieważ skarżąca nie przestawiła dokumentów, które uzasadniałaby zaktualizowanie danych w ewidencji gruntów w sposób wskazywany przez skarżącą. Nie jest uzasadnione powoływanie się przez skarżącą na umowę sprzedaży z [...] września 1961 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]). Umowa ta zawarta została przez rodziców skarżącej: M. C. i J. C. z W. M. - właścicielem nieruchomości o pow. 1,4780 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Z treści umowy wynika, że M. C. nabyła udział wynoszący 800/14780, natomiast J. C. - udział wynoszący 400/14780 części nieruchomości. Z mocy tej umowy rodzice skarżącej stali się zatem współwłaścicielami nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że rodzice nabyli wydzielone działki gruntu. W akcie wyraźnie zaznaczono, że rodzice skarżącej nabywają udziały w nieruchomości, a sprzedający "przelewa na kupujących prawa do współposiadania i współkorzystania z nieruchomości Kw nr [...] w wysokości posiadanych udziałów". Nabycie udziałów w nieruchomości nie wiązało się zatem z objęciem w posiadanie wydzielonych działek gruntu. Umowa sprzedaży z 1961 r. nie mogła w tym stanie rzeczy stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów przez wpisanie skarżącej jako właścicielki wydzielonej działki nr 3/4 o powierzchni 82 metrów kwadratowych. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że akcie notarialnym nie wskazano numeru ewidencyjnego nieruchomości, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego również nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że działka nr 3/4, o którą chodzi w sprawie stanowiła część nieruchomości o powierzchni 1,4780 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Skarżąca nie wskazała jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że nabyła prawo własności działki nr 3/4. Powoływanie się przez skarżącą na liczne dokumenty związane z postępowaniami cywilnymi i administracyjnymi jest całkowicie nieuzasadnione. Podstawą wpisu w ewidencji nie mogą być protokoły rozpraw czy protokoły oględzin sądowych. Również opinie biegłych sporządzane w sprawach o zasiedzenie takiej podstawy nie stanowią, skoro w żadnej z powoływanych przez skarżącą spraw nie stwierdzono zasiedzenia na rzecz skarżącej lub jej rodziców wydzielonej działki nr 3/4 o pow. 82 m kw. Skarżąca takiego orzeczenia nawet zresztą nie powołuje. Także dokumentacja wywłaszczeniowa, którą skarżąca dołączyła do wniosku nie daje podstawy do wprowadzenia żądanej zmiany. Nie wynika z niej bowiem tytuł własności skarżącej do działki nr 3/4. Organ prawidłowo uznał, że przedstawione przez skarżąca dokumenty nie mogą stanowić podstawy ujawnienia w ewidencji gruntów prawa własności skarżącej do działki nr 3/4, a w konsekwencji nie dają podstaw do aktualizacji ewidencji w żądanym zakresie. Powoływane przez skarżącą dowody nie dokumentują bowiem przejścia na skarżącą własności wydzielonej działki nr 3/4. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia prawidłowości dotychczasowego wpisu w ewidencji gruntów co do działki nr 3/4. Jak słusznie zauważa jednak organ, w postępowaniu o dokonanie aktualizacji ewidencji na wniosek, organ jest związany treścią wniosku i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do dokonania zmiany zgodnie z wnioskiem, powinien odmówić aktualizacji informacji zawartych w ewidencji. Jeżeli jednak organ dostrzeże jednocześnie potrzebę aktualizacji ewidencji z urzędu, powinien wszcząć w tym zakresie postępowanie. Aktualizacja z urzędu dokonywana jest w przypadku, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, to jest wówczas, gdy zmiany informacji zawartych w ewidencji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie były jednak badane. Przedmiotem decyzji i skargi jest odmowa aktualizacji na wniosek zgodnie z żądaniem, którego treścią jest zmiana wpisu, polegająca na ujawnieniu skarżącej jako jedynej właścicielki działki nr 3/4 i w tym zakresie organ przeprowadził postępowanie, poddane następnie kontroli sądu. Z akt sprawy wynika, że wpis posiadania samoistnego skarżącej co do działki nr 3/4 dokonany został na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2015 r. (Rep. A Nr [...]), w którym to akcie skarżąca oświadczyła, że jest wraz z siostrą posiadaczką - bez tytułu prawnego - działki nr 3/4. Tym samym aktem siostra skarżącej przeniosła na nią prawa i roszczenia wynikające z posiadania działki nr 3/4. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ dostrzega potrzebę aktualizacji z urzędu w zakresie podstawy wpisu posiadania samoistnego co do działki nr 3/4. Nie sposób jednak nie zauważyć, że ewentualna aktualizacja ewidencji z urzędu nie musiałaby doprowadzić do wpisania prawa własności skarżącej do działki nr 3/4. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.).