III SA/Lu 223/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi L. C. na czynność Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia dowożenia niepełnosprawnego dziecka do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza P. na rzecz L. C. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. L. C. (dalej jako "skarżący") w piśmie z dnia 28 lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza P. o zapewnienie synowi W. C. dowozu do Przedszkola Niepublicznego "A. " w Ł.. Burmistrz P. w piśmie z dnia 25 marca 2019 r., znak: [...] odmówił L. C. zapewnienia przez Gminę P. (dalej jako "organ") dowożenia niepełnosprawnego dziecka, W. C., do Przedszkola Niepublicznego "A." w Ł.. Uzasadniając odmowę organ podniósł, że najbliższe przedszkole, które jest w stanie spełnić wszystkie wymogi określone w orzeczeniu Nr [...]/17 o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ł. dla W. C., znajduje się w miejscowości O. L.. Organ zwrócił uwagę, że dziecko rozpoczęło wychowanie przedszkolne w przedszkolu w O. L., miało zorganizowany dowóz do tego przedszkola i na wniosek rodziców z dniem 31 stycznia 2018 r. zostało przeniesione do Przedszkola Niepublicznego "A." w Ł.. Organ stwierdził, że Gmina P. dysponuje placówkami oświatowymi znajdującymi się w P.: przy ul. [...] – Szkoła Podstawowa Nr [...] z oddziałami przedszkolnymi oraz przy ul. [...] – Szkoła Podstawowa Nr [...] z oddziałami przedszkolnymi, gdzie zatrudnieni są nauczyciele - specjaliści z pełnymi kwalifikacjami do organizacji zajęć specjalnych i mogą sprostać wymogom zawartym w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. W wymienionych wyżej placówkach znajdują się sale wyposażone w odpowiednie pomoce dydaktyczne, a szkoły od miejsca zamieszkania ucznia oddalone są o 16 km. Dyrektorzy tych szkół w szerokim zakresie realizują nauczanie specjalne. Ponadto organ zwrócił uwagę, że E. H. B. - matka ucznia i W. C. – uczeń zameldowani są na pobyt stały w Ł. przy ul. [...], co potwierdza także zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane przez N. S. J. M.. Organ podniósł, że wskazanie przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ł. w orzeczeniu nr [...] z [...]. o potrzebie kształcenia specjalnego, konkretnej placówki oświatowej do realizacji nauczania specjalnego, jest niezgodne z prawem, co stwierdził w protokole kontroli L. Kurator Oświaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. C. zaskarżył odmowę zapewnienia przez Gminę P. dowożenia dziecka niepełnosprawnego do Przedszkola Niepublicznego "A. " w Ł. w całości. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – art. 31 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996) poprzez odmowę zapewnienia dowożenia dziecka niepełnosprawnego do przedszkola, podczas gdy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu; 2) przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady praworządności, brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i niepełnosprawnego małoletniego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że syn jest niepełnosprawny intelektualnie w stopniu umiarkowanym. Zgodnie z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] września 2016 r., nr [...], oraz z [...] listopada 2018 r., nr [...], istnieje konieczność kształcenia specjalnego syna w placówce umożliwiającej realizację indywidulanych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, tj. zajęć z rehabilitantem, neurologopedą, psychologiem, oligofrenopedagogiem i terapeutą integracji sensorycznej. Skarżący podniósł, że wskazywana przez organ placówka – przedszkole w O. L. nie spełniała i nadal nie jest w stanie spełnić wymogów orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wymogów tych nie spełniają również pozostałe placówki wskazane przez Burmistrza - Szkoła Podstawowa Nr [...] z oddziałami przedszkolnymi oraz Szkoła Podstawowa Nr [...] z oddziałami przedszkolnymi. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej czynności poprzez zobowiązanie Gminy P. do zapewnienia dowożenia dziecka do Przedszkola Niepublicznego "A." w Ł. ewentualnie o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną ewentualnie uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 32 ust. 6 ustawy określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznane będzie przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Ocena, która placówka jest najbliższa w powyższym rozumieniu dokonywania być musi w szczególności z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydawanym przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej. Obowiązkiem gminy będzie zapewnienie bezpłatnego dowozu do takiej placówki najbliższej miejscu zamieszkania dziecka, która pozwoli najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Przedszkole lub inna jednostka bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić zalecenia dotyczące wychowania i kształcenia dziecka niepełnosprawnego, nie będzie przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku odmowy zapewnienia dowożenia dziecka niepełnosprawnego do wskazanego przez rodziców przedszkola obowiązkiem organu jest wykazanie, że istnieje możliwość zapewnienia dziecku kształcenia specjalnego w przedszkolu położonym bliżej jego miejsca zamieszkania. Organ powinien wykazać, że wskazana przez niego placówka oświatowa będzie zapewniać prawidłowy przebieg wychowania i nauczania dziecka, dostosowany do jego zdolności psychofizycznych i uwzględniający zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że istnieje możliwość realizacji zaleceń dotyczących kształcenia W. C. we wskazanych przez organ w piśmie z [...] marca 2019 r. placówkach oświatowych, położonych w bliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka niż Niepubliczne Przedszkole "A." w Ł., do którego W. C. uczęszcza. Organ zwrócił się wprawdzie dwukrotnie do kilku placówek z zapytaniem, czy w placówkach tych istnieje możliwość realizacji zajęć edukacyjnych zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (pisma burmistrza do dyrektorów szkół z [...] sierpnia 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.), jednak jak wynika z akt sprawy organ każdorazowo wskazywał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] września 2016 r., podczas gdy orzeczenie to zostało uchylone orzeczeniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. Skarżący dostarczył organowi orzeczenie z [...] listopada 2018 r. przed rozstrzygnięciem sprawy, mimo to organ nie zwrócił się ponownie do dyrektorów placówek o ustosunkowanie się do aktualnego orzeczenia oraz ewentualne potwierdzenie gotowości i realnych możliwości realizacji zleceń zawartych w nowym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi na pismo organu z [...] grudnia 2018 r. dyrektorzy szkół podstawowych nr [...] w P. wyjaśnili, że są w stanie zapewnić realizację kształcenia specjalnego zgodnie z zaleceniami orzeczenia nr [...]. Wyjaśnienia te oraz informacja L. Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2018 r. (który również dysponował tylko orzeczeniem [...]) dotycząca przedszkola w O. L. stanowiły podstawę odmowy zapewnienia W. C. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola. W tym stanie faktycznym odmowy zapewnienia transportu dziecka do najbliższego przedszkola nie można uznać za uzasadnioną. Organ nie przeanalizował w ogóle aktualnych w dacie rozstrzygania zaleceń dotyczących kształcenia W. C. i nie uzyskał żadnego potwierdzenia od dyrektora Przedszkola w O. L. oraz dyrektorów Szkół Podstawowych nr [...] w P., że placówki te są w stanie realizować zalecenia o potrzebie kształcenia specjalnego zawarte w orzeczeniu nr [...] z [...] listopada 2018 r. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie nr [...] z [...] listopada 2018 r. jest znacznie obszerniejsze, bardziej szczegółowe i zawiera więcej zaleceń niż orzeczenie nr [...] z [...] września 2016 r. Wskazuje także inną najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego dla W. C.. Inaczej określone zostały również wymagania co do zajęć, w których dziecko powinno uczestniczyć. W szczególności wskazano, że dziecko wymaga zajęć z rehabilitantem, neurologopedą, psychologiem, oligofrenopedagogiem oraz terapeutą integracji sensorycznej. Z uwagi na zaburzony rozwój mowy dziecka i trudności komunikacyjne zalecono również realizację wybranych zajęć indywidualnie lub w grupie liczącej do pięciorga dzieci. Są to istotne okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie, która z placówek położonych w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka jest w stanie spełnić wszystkie wymagania i zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Należy zauważyć, że kwestię organizowania kształcenia dzieci z niepełnosprawnościami reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1578 z późn. zm.), które w § 5 nakłada na przedszkola (oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego) nie tylko obowiązek zapewnienia realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, ale też warunków do nauki, sprzętu specjalistycznego i środków dydaktycznych, odpowiednich ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów oraz zajęć specjalistycznych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe. Zajęcia te obejmują zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. z 2017 r. poz.1591 z późn. zm.), zajęcia korekcyjno-kompensacyjne, logopedyczne, rozwijające kompetencje emocjonalno-społeczne oraz inne zajęcia o charakterze terapeutycznym, szczegółowo opisane w rozporządzeniu. Pisma dyrektorów placówek wskazanych przez organ nie tylko powołują się na nieaktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, ale nie odnoszą się w ogóle do wymogów określonych w powołanych rozporządzeniach. Nie można zatem uznać, że organ prawidłowo ocenił możliwość zapewnienia W. C. realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w innej, bliższej placówce niż wskazane przez rodziców dziecka Niepubliczne Przedszkole "A." w Ł.". Wyjaśnić należy, że złożenie przez organ do L. Kuratora Oświaty skargi na działanie poradni, która wydała orzeczenie nr [...] z [...] kwestionującej wskazanie w orzeczeniu konkretnej palcówki, która powinna realizować kształcenie specjalne W. C., nie uzasadniało pominięcia tego orzeczenia w toku postępowania mającego na celu ustalenie najbliższej placówki w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by orzeczenie to zostało uchylone, zgodnie z wnioskiem organu zawartym w skardze do kuratora oświaty. W protokole kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w L. w dniu 12 lutego 2019 r. stwierdzono jedynie, że wskazanie w orzeczeniu określonego przedszkola ("do którego chłopiec uczęszcza") jest niezgodne z prawem i zalecono wydawanie orzeczeń zgodnie z przepisami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Nie oznacza to, że orzeczenie utraciło na skutek kontroli ważność. Jak wyjaśnił L. Kurator Oświaty w piśmie z 6 lutego 2019 r., skierowanym do poradni, która wydała orzeczenie, a przesłanym Gminie P. do wiadomości, organem właściwym do uchylenia orzeczenia jest poradnia, która to orzeczenie wydała. Brak dowodów, by poradnia podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do zmiany lub uchylenia orzeczenia. Należy ponadto zauważyć, że kwestionowane zalecenie zawarte jest w części orzeczenia dotyczącej form kształcenia specjalnego, gdzie wskazuje się w pierwszej kolejności formę kształcenia najkorzystniejszą dla dziecka według zespołu opiniującego. Zalecenie to brzmi: "Najkorzystniejszą formą kształcenia specjalnego jest przedszkole ogólnodostępne do którego chłopiec uczęszcza, w tym z oddziałami integracyjnymi ..." Zalecenie to niekoniecznie więc powinno być odczytywane jako wskazanie konkretnej placówki, czyli przedszkola "A. ", do którego małoletni W. C. uczęszczał w dacie wydawania opinii. Można odczytać je także jako wskazanie przedszkola ogólnodostępnego, w tym z oddziałami integracyjnymi, a nie przedszkola specjalnego czy przedszkola z oddziałami specjalnymi jako najkorzystniejszej formy kształcenia. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nawet gdyby orzeczenie wprost wskazywało przedszkole "A.", zalecenie to nie byłoby bezwzględnie wiążące dla organu w sprawie niniejszej. Nie było zatem żadnych podstaw do całkowitego pominięcia treści orzeczenia przy ustalaniu, która placówka oświatowa jest w stanie najpełniej realizować zalecenia co do kształcenia specjalnego W. C.. Bez znaczenia jest także mocno akcentowany przez organ fakt zameldowania matki dziecka oraz dziecka na pobyt stały w Ł., skoro jak ustalono miejscem zamieszkania dziecka jest Babianka, gdzie dziecko zameldowane było w dacie rozstrzygania na pobyt czasowy. Samo zameldowanie nie ma zresztą znaczenia przesądzającego i nie mogłoby samo w sobie stanowić podstawy odmowy zapewnienia transportu dziecka do przedszkola. Zaskarżona czynność została dokonana zatem z naruszeniem art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inną niż decyzje i postanowienia wymienione w pkt 1 - 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność czynności. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).