III SA/Lu 225/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 100, poz. 1086 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania T. N. od decyzji Wójta Gminy z dnia 11 grudnia 2003 r. nr [...] wydanej w oparciu o porozumienie zawarte w dniu 29 października 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego a Wójtem Gminy w sprawie przekazania kompetencji (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 20, poz. 310 ) i art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami) wprowadzającej zmianę podmiotową w operacie ewidencji gruntów obrębu T., gm. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] wprowadził na wniosek S. N. i J. N. zmianę podmiotową polegającą na tym, że w miejsce dotychczas wykazanych w jednostce rejestrowej nr [...] współwłaścicieli N. T. i N. M. i w częściach po 1/2 wpisał następujących współwłaścicieli: - N. S. w części 3/24, - N. J. w części 3/24, - N. J. w części 6/24, - N. J. - w części 3/24, - N. W. - w części 3/24, - N. E. - w części 3/24 - N. T. w części 3/24. Za podstawę prawną wprowadzonej zmiany podał postanowienie sądowe z dnia 7 maja 2003 r. sygn. akt II Ns 1274/97. Od decyzji tej odwołanie złożyła Pani T. N., która nie zgadza się z jej treścią i wniosła o jej uchylenie i przywrócenie w operacie ewidencyjnym dotychczasowego zapisu. Odwołanie swoje motywuje tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że stan ewidencyjny winien być zgodny ze stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej KW [...]. Księga wieczysta została założona na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] mocą którego właścicielem była J.N. Następnie J. N. umową przekazania własności i posiadania przeniosła prawo własności na rzecz syna M. N. i na tej podstawie w księdze wieczystej jako właściciela wpisano M. N. Aktualnie w księdze wieczystej KW [...] współwłaścicielami nieruchomości o powierzchni 3,95 ha w częściach po 1/2 wpisana jest odwołująca się i jej córka M. N. na podstawie postanowienia sądowego o stwierdzeniu praw do spadku po M. N. Wyjaśnia także, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienie sądowe (stwierdzające nabycie spadku po J. N.) nie dotyczy gruntu po M. N., a jedynie po J. N. Przemawia za tym również fakt, że Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego odmówił wpisania do działu II-ego księgi wieczystej KW [...] jako współwłaścicieli spadkobierców po J. N., ponieważ spadkobiercy ci nie pozostają w żadnym związku z aktualnymi współwłaścicielkami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przeprowadzając postępowanie odwoławcze wskazał, że organ pierwszej instancji dokonując "zmiany współwłaścicieli" na podstawie postanowienia sądowego o stwierdzeniu spadku zobowiązany był jedynie do zarejestrowania nowego stanu ewidencyjnego, wynikającego z określonego dokumentu prawnego, a nie "do przeniesienia praw własności". Zaskarżoną decyzją w sposób rażący pozbawiono prawa własności odwołującej się i jej córki, a nadano to prawo osobom, które nie mają żadnego następstwa prawnego po osobach wpisanych jako współwłaściciele nieruchomości tj. T. N. L. i M. N. J. N. nie był i nie jest ujawniony jako właściciel nieruchomości wykazanej w jednostce rejestrowej nr [...]. Wydana decyzja nie posiada ani uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Nie posiada także informacji, do kogo została skierowana. W aktach sprawy brak jest także zwrotnych poświadczeń odbioru. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego S. N. złożył pismo z dnia [...] stycznia 2004 r., do którego dołączył kopię postanowienia sądowego z dnia 7 maja 1999 r. II Ns 1274/97 oraz kopię zaskarżonej decyzji. W piśmie tym poinformował że ww postanowienie sądowe stało się prawomocne wskutek nie złożenia odwołania przez Panią T. N. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. N. Skarżący zarzuca, że decyzja została wydana z pominięciem prawomocnego postanowienia sądowego z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt II Ns 1274/97, oraz podnosi brak obiektywizmu przy wydawaniu decyzji. Skarżący twierdzi, że organ pierwszej instancji bezprawnie wpisał jako współwłaścicieli T. N. i M. N. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest zgodna z prawem. Organ nadzoru, mimo częściowo nietrafnej argumentacji, zasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja zawiera rażące braki, a organ I instancji nie przeprowadził należytej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z unormowaniem ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m. in. ich właściciela. Właściciele są obowiązani zgłaszać właściwemu organowi prowadzącemu ewidencję wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, a na żądanie organu osoby te są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ustawa zawiera w art. 26 ust. 2 delegację dla ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie tej delegacji Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454). Zgodnie z § 12 przywołanego rozporządzenia prawa właścicieli do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie m. in. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. O wykazaniu w ewidencji właścicieli, orzeka starosta w drodze decyzji. Bezsporne w świetle powyższych przepisów jest, iż rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/98, publ. w LEX nr 41816). Organ ewidencyjny dokonuje zmiany wpisu właścicieli nieruchomości objętych ewidencją w drodze decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, z zachowaniem wszelkich wymogów nim przewidzianych. Niezbędne jest zatem dokonanie jednoznacznych ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia a także wyczerpujące uzasadnienie decyzji zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i wykładni zastosowanych przepisów prawa. Organ I instancji wydając decyzję zaniechał praktycznie jej uzasadnienia, co stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 1 określającego części składowe decyzji, ale i stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 9 (zasada udzielania informacji) a także art. 11 kpa. (wyjaśnianie zasadności przesłanek). Akta sprawy przedstawione organowi odwoławczemu nie pozwalają na skontrolowanie jej prawidłowości, gdyż organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego chociażby na ustalenie tożsamości nieruchomości, który dotyczy spór, co stanowi rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa i zasad zbierania i oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 77 § 1 kpa Organ nie wskazał adresata decyzji, czym uchybił jej wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 kpa. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 kpa lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Brak wskazania w decyzji jej adresata jest jednak wadą kwalifikowaną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego), "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć m. in. wskazanie adresata aktu". Już zatem sama okoliczność pominięcia w treści decyzji jej adresata dyskwalifikuje decyzję. Dodatkowo organ I instancji orzekając oparł się na uchylonych aktach prawnych, przywołując: - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rozwoju i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158 poz. 813) – utrata mocy z dniem 1 stycznia 1999 r. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. w części sprzecznej z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu ustalonym przez art. 60 pkt 22 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668). Z dniem 2 czerwca 2001 r. rozporządzenie zostało zastąpione w całości przez rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). - zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( M P Nr 11 poz. 98 z późn. zm.) – a więc akt, który utracił moc prawną z dniem 15 stycznia 1997 r. na skutek wejścia w życie przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rozwoju i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie można jednak się zgodzić z poglądem wyrażonym przez organ nadzoru, iż organ I instancji zobowiązany był jedynie do zarejestrowania nowego stanu ewidencyjnego, wynikającego z określonego stanu prawnego. Jak wyżej wskazano, organ administracji w omawianym postępowaniu nie dokonuje żadnych czynności zmieniających stan prawny, odnotowuje tylko w rejestrze skutek zdarzenia prawnego, które pociąga za sobą zmiany własnościowe. Rejestracja zaś dotyczy zgłoszeń o zmianach oraz dokumentów z tym związanych, stanowiących podstawę aktualizacji operatu ewidencji, które zgodnie z § 48, podlegają rejestracji w komputerowym rejestrze kancelaryjnym, zwanym "dziennikiem zgłoszeń zmian". Wyżej wskazano, jaki dokumenty stanowią podstawę do dokonania wpisu w ewidencji. Jednym z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, przedstawionym w niniejszej sprawie organowi administracji, było opisane wcześniej postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku gospodarstwa rolnego (które ustala nabywców z mocy prawa majątku należącego do masy spadkowej). Oparcie się na postanowieniu sądu, które nie określa bliżej danych identyfikujących nieruchomość, poza określeniem spadkodawcy i spadkobierców, przy zachodzącej rozbieżności pomiędzy osobami wpisanymi jako właściciele, a osobą spadkodawcy, wymagało bardzo precyzyjnej weryfikacji stanu faktycznego, dokonania oceny całości zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienia stronom zakresu ustaleń. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II SA 862/00 Lex nr 53361) – "Zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów". Wyjaśnienie stanu faktycznego powinno dać odpowiedź na pytanie, czy dane przedstawione w postanowieniu stanowiącym podstawę dokonanej zmiany w powiązaniu z danymi wynikającymi z ewidencji stanowią wystarczającą podstawę do dokonania przedmiotowego wpisu i wydania decyzji takiej treści. Tok rozumowania w tym zakresie oraz dane, na których oparł się organ, muszą być z całą precyzją przedstawione zainteresowanym w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli zaś organ I instancji uznałby, że sprawa należy do kognicji sądu powszechnego, powinien był w trybie art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 kpa zawiesić postępowanie i wywołać rozstrzygnięcie prejudycjalne. Brak powyższych ustaleń, wskazane rażące uchybienia w zakresie postępowania oraz opisane braki formalne wydanej decyzji uczyniły zasadnym stanowisko organu nadzorczego w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania mu do ponownego rozpatrzenia, jako że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 138 § 2 kpa - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji II instancji. Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.