III SA/Lu 227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Wiesława Dudek po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie protestu Inne z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu p o s t a n a w i a: I. pozostawić skargę bez rozpatrzenia; II. zwrócić G. G. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...](dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. G. G. w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego dla Osi Priorytetowej 7 – Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działania 7.1 – Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]", zarejestrowany pod nr [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. została poinformowana przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca" lub "Zarząd Województwa L. "), o negatywnej ocenie jej wniosku o dofinansowanie projektu. Wniosek został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności, obejmującego "Informacje zawarte we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych", ujętego w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu. Z uwagi na taką ocenę G. G. w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożyła protest, kwestionując prawidłowość dokonania negatywnej oceny jej wniosku, w świetle – jej zdaniem – prawidłowo dokonanej walidacji wniosku w odpowiedzi na uwagi Komisji Oceny Projektów zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. W rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protestu nie uwzględnia. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia stwierdzono bezzasadność zarzutów podniesionych w treści protestu, co nie dało postawy do zmiany stanowiska o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu, skarżąca G. G. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L.. Skarżąca rozstrzygnięciu protestu zarzuciła naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz rozpoznania protestu polegające na błędnym przyjęciu, że Gmina nie spełniła kryteriów formalnych poprawności wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], pn.: "[...]" w ramach Działania 7.1 – Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne w RPO WL na lata 2014-2020. Na skutek wniesionej skargi Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wezwana została do usunięcia jej braków formalnych, poprzez złożenie trwale połączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji w 2 egzemplarzach, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej (zarządzenie – k. 1 akt sądowych). W wyniku tego wezwania skarżąca przedłożyła 2 egzemplarze uproszczonej wizualizacji dokumentu elektronicznego w postaci wniosku o dofinasowanie projektu z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] lutego 2017 r. oraz wizualizację znikomej części załączników do tego wniosku. W konsekwencji kompletna dokumentacja obejmująca wniosek o dofinasowanie wraz z załącznikami nie została złożona w zakreślonym skarżącej terminie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 wniósł – na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej – o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącą braków formalnych skargi dotyczących obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji w zakresie wniosku o dofinansowanie, który został złożony do akt sprawy bez kompletu załączników, ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na jej merytoryczną bezzasadność. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca skrupulatnie w postaci tabelarycznej wykazała, jakie pakiety dokumentów zostały jej przez G. G. złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, ze wskazaniem rodzaju załączników do wniosku złożonych przez skarżącą pierwotnie, jak również w ramach jego uzupełnienia na skutek walidacji wniosku o dofinansowanie. Z zestawienia tego – niekwestionowanego przez skarżącą –wynikało, że wraz ze skargą przedłożyła ona Sądowi jedynie dwie wizualizacje wniosku o dofinansowanie oraz 5 załączników do tego wniosku (Formularz OOŚ, Harmonogram rzeczowo-finansowy, Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Harmonogram składania wniosków o płatność oraz Pismo przewodnie), nie złożyła zaś pozostałych 40 załączników, które stanowiły element wniosku o dofinansowanie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należało pozostawić bez rozpatrzenia z przyczyn formalnych. Wniosek o dofinansowanie projektu z jakim wystąpiła G. G. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, pod nazwą: "[...]", złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p.s."). Przepisy także tej ustawy służą realizacji polityki spójności, która polega na budowaniu spójności gospodarczej i społecznej Wspólnoty Europejskiej, poprzez zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych jej regionów. Celem tego rodzaju polityki jest przyczynianie się do wzrostu gospodarczego, zwiększanie konkurencyjności i zatrudnienia oraz likwidacja zacofania regionów. Jednym z elementów tego rodzaju polityki jest wsparcie środkami publicznymi (unijnymi oraz krajowymi) realizacji założonych celów, istotnych także dla poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, a środki pomocowe są wypłacane na wniosek beneficjentów o dofinansowanie konkretnych projektów realizujących tego rodzaju cele. Stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (...) restryktywnie sformalizowana w stopniu istotnie większym, niż w innego rodzaju sprawach należących do kognicji sądu administracyjnego. Z przepisu art. 61 ust. 1 u.z.r.p.s. wynika bowiem zasada, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) [obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.]. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 zd. 1 u.z.r.p.s.). W świetle zaś art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s., kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami. Jednocześnie kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (art. 61 ust. 4 u.z.r.p.s.). Stosownie natomiast do art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p.s., wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7. W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 zd. 1 u.z.r.p.s.). Z powołanych przepisów wynika zatem taka reguła, że aby doszło do merytorycznej sądowej kontroli legalności aktu organu w przypadku nieuwzględnienia protestu, w granicach określonych treścią art. 61 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 u.z.r.p.s., konieczne jest zachowanie wszelkich restryktywnych warunków formalnych skargi określonych przepisami ustawy wdrożeniowej. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Gmina wniosła skargę bez zachowania przewidzianych ustawą warunków, gdyż nie dołączyła do niej wymaganej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s. Przede wszystkim do wniesionej skargi nie załączono szeregu załączników w liczbie 40, jakie w procedurze konkursowej zostały złożone Instytucji Zarządzającej, która szczegółowo wymieniła je w tabeli zamieszczonej w odpowiedzi na skargę. Nie chodzi tu przy tym o niedopatrzenie lub omyłkę, polegające na niezłożeniu jednego tylko spośród licznych dokumentów, ale na braku przedłożenia wraz ze skargą przeważającej części istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załączników do wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżąca niewadliwie została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez złożenie dwóch egzemplarzy trwale połączonej kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s., w oryginale lub w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym wraz ze szczegółowym spisem złożonej dokumentacji – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Żądanie takie określone omawianą ustawą wynika właśnie z przewidzianych w niej restrykcyjnych odrębności proceduralnych w stosunku do reguł ogólnych wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przedłożyła jedynie dokumentację szczątkową. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pkt 3.5.2. Regulaminu konkursu nr [...], Oś Priorytetowa 7 – Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działanie 7.1 – Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, wyraźnie stanowi, że wzór wniosku o dofinansowanie projektu stanowi załącznik nr 1 do Regulaminu, a Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu określona została w załączniku nr 2 do Regulaminu. Natomiast według pkt 3.5.3. Regulaminu konkursu, do wniosku o dofinansowanie projektu dołączane są dokumenty, których wykaz stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu. Dokumenty te powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu. Wspomniany załącznik nr 3, w punktach 1-18 zawiera listę wymaganych załączników do wniosku o dofinasowanie dla Działania 7.1. Według zaś pkt 3.5.7. i 3.7.2. Regulaminu konkursu, kompletny wniosek o dofinansowanie (formularz wniosku wraz załącznikami) oraz dokumenty składane na poszczególnych etapach oceny w odpowiedzi na wezwanie IOK do złożenia uzupełnień, poprawy lub wyjaśnień, składane są każdorazowo jako pakiet dokumentów. Zatem z formalnych wymagań Regulaminu konkursu, a przede wszystkim z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (...) wynika więc, że bezwzględnym i niepodlegającym wyjątkom obowiązkiem skarżącej na etapie rozpoznawania wniesionej skargi na rozstrzygnięcie organu polegające na nieuwzględnieniu protestu, było przedłożenie Sądowi kompletnej dokumentacji złożonej w ramach procedury konkursowej w taki sposób (wniosku wraz ze wszystkimi załącznikami), aby możliwa była merytoryczna ocena zasadności skargi. Tymczasem skarżąca przedłożyły jedynie dokumentację szczątkową, w postaci uproszczonego wydruku formularza wniosku o dofinansowanie z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] lutego 2017 r., wezwanie do uzupełnienia wniosku doręczone dnia [...] lutego 2017 r., pismo przewodnie z dnia [...] lutego 2017 r., harmonogram składania wniosków o płatność oraz wniosków o płatność zaliczkową, harmonogram rzeczowo-finansowy, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] lutego 2017 r., formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ, informację o negatywnej ocenie wniosku z dnia [...] maja 2017 r., protest z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] maja 2017 r. Nie została zaś w ogóle przedłożona przeważająca część załączników do wniosku o dofinasowanie, szczegółowo wymieniona przez Instytucję Zarządzającą w odpowiedzi na skargę, co czyni ją skargą z istotnymi brakami formalnymi. Podsumowując dotychczasowe rozważania raz jeszcze zaakcentować wypada, że strona wnosząca do sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania projektu ma obowiązek wnieść ją wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (art. 61 ust. 2 u.z.r.p.s.). Oznacza to, że obowiązek ten dotyczy nie tylko konieczności załączenia do skargi samego wniosku o dofinansowanie projektu, ale także wszelkich załączników do tego wniosku, jeśli wniosek je obejmował, gdyż elementem składowym wniosku o dofinansowanie projektu są również załączniki wraz z nim złożone (art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s.). Taki wymóg poza charakterem formalnym stanowi też wymóg materialny, bowiem jego celem jest zapewnienie rozstrzygającemu skargę sądowi możność zbadania materialnoprawnej podstawy skargi. Aby zaś sąd administracyjny mógł merytorycznie ocenić legalność zaskarżonego aktu dysponować musi kompletną dokumentacją, która podlegała ocenie w toku procedury odwoławczej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek o dofinansowanie dołączony do skargi sądowoadministracyjnej odpowiadać winien wnioskowi złożonemu w ramach procedury konkursowej przed Instytucją Zarządzającą. Jeśli zatem wniosek o dofinansowanie projektu zawierał załączniki, to one również obligatoryjnie muszą zostać załączone do skargi. Bez załączników do wniosku o dofinansowanie projektu nie jest możliwa niewadliwa ocena legalności rozstrzygnięcia w postaci nieuwzględnienia protestu lub negatywnej ponownej oceny projektu. W opisanych okolicznościach, stwierdzony brak kompletu dokumentów określonych w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s. uniemożliwił merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, w tym odniesienie się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących dokonania przez Zarząd Województwa L. wadliwej oceny wniosku w świetle obowiązujących w konkursie kryteriów. Obligowało to do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p.s. Natomiast o zwrocie z urzędu uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi należało postanowić na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p.s. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w postanowieniu.