III SA/Lu 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów czynności rozgraniczeniowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania R. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - uchyliło postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia kosztów przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych i umarzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. i A. M. zwrócili się z wnioskiem o przeprowadzenie rozgraniczenia w trybie administracyjnym działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej ich własność, z działką nr [...], stanowiącą własność R. O.. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], Wójt Gminy T. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B.. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł obciążając nimi po połowie tj. po [...] zł właścicieli obu działek. W zażaleniu na to postanowienie R. O., właściciel działki nr [...], podnosił, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było zbędne, ponieważ granica pomiędzy przedmiotowymi działkami została ustalona w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w B. o wydanie R. O. przez A. i J. M. części nieruchomości nr [...]. Wskazywał również na brak przejrzystego sposobu rozliczenia kosztów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. O. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy granice były znane i nie stały się sporne, co skutkowało błędnym postanowieniem o kosztach, a także naruszenie zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1016/16 uchylił postanowienie organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że organy prowadząc postępowanie pominęły złożone do akt sprawy przez skarżącego pełnomocnictwo udzielone przez niego adwokatowi K. P. do reprezentowania go w sprawie z wniosku J. i A. małżonków M. o rozgraniczenie. Pełnomocnictwo zostało wprawdzie złożone w toku czynności geodety i dopiero wraz z operatem technicznym tego geodety przekazane organowi, to jednak zarówno organ I instancji, jak i następnie organ odwoławczy miały obowiązek do tego pełnomocnictwa się odnieść. Tymczasem dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie zostało potwierdzone za zgodność, nie wiadomo też komu zostało doręczone ani nie wynika z niego, że skarżący upoważnia wskazanego adwokata do reprezentowania go przed organami administracji publicznej; z dokumentu tego nie wynika też czy skarżący złożył go w Urzędzie Gminy T. (brak pieczątki wpływu), a skarżący nie wskazał gdzie i komu takie pełnomocnictwo przedłożył. Zdaniem Sądu, nie odniesienie się przez organy obu instancji do znajdującego się w aktach pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2016 r. stanowi naruszenie wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd nakazał organowi, rozpatrując sprawę ponownie, odnieść się do złożonego przez skarżącego pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2016 r., ustalenia jego treści, ewentualnie wezwanie strony do jego poświadczenia za zgodność, bądź własnoręcznego podpisania czy złożenia jego oryginału. Organy obu instancji umożliwią pełnomocnikowi odniesienie się do zgromadzonych w sprawie dowodów i umożliwią podjęcie czynności procesowych i wyrażenie stanowiska. Również decyzja w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 1015/16 uchylona do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy T., ponownie rozpatrując powyższą sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości i o przekazaniu z urzędu sprawy ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami Sądowi Rejonowemu w B.. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł obciążając nimi po połowie tj. po [...] zł właścicieli obu działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2017 r. i umarzyło postępowanie rozgraniczeniowe organu I instancji w całości. Z kolei zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Kolegium uchyliło postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie ustalenia kosztów przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1016/16, podniósł, że w administracyjnym postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości organy prowadzące postępowanie powinny uwzględnić wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wyrok tego Sądu, po rozpatrzeniu apelacji przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Cywilny stał się prawomocny. Od daty tego wyroku R. O., granicy tej nie kwestionował uznając ją za bezsporną. Ponadto Sąd wskazał, że w sytuacji gdy sporna granica została określona w prawomocnym wyroku sądu powszechnego w toku postępowania o wydanie części nieruchomości, nie można przyjąć, że ustalenie następnie w administracyjnym postępowaniu o rozgraniczenie innego przebiegu tej samej granicy na wniosek właściciela wyłącznie jednej nieruchomości, leży w interesie właścicieli obu nieruchomości i że w konsekwencji koszty tego powinni ponosić wszyscy właściciele w równym stopniu. Zasada ta, w ocenie Sądu, nie może mieć zastosowania tym bardziej, jeżeli po wyznaczeniu przedmiotowej granicy zgodnie z prawomocnym wyrokiem sądu rejonowego, granica ta jest w pełni przestrzegana przez właściciela nieruchomości, nie domagającego się wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie, to wnioskodawcy nie respektują granicy ustalonej pomiędzy tymi działkami ww. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013r. i dlatego wszystkie koszty jakie ponieśli oni w postępowaniu administracyjnym zostały poniesione z ich winy. Zgodnie z fakturą VAT [...] koszty te w całości ponieśli J. i A. m. . M. , a nie organ prowadzący postępowanie. W opinii organu odwoławczego, bezprzedmiotowe więc stało się ustalenie tych kosztów, w sytuacji gdy stwierdzono też bezprzedmiotowość postępowania wszczętego tym wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. i A. m. . M. podnieśli, że podstawą uchylenia postanowienia o kosztach przez organ odwoławczy jest niezasadne ustalenie bezpodstawności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Orzeczenie w tamtej sprawie będzie miało wpływ na ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Podkreślenia wymaga, że zasady ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego zostały uregulowane w przepisach działu IX k.p.a. Rozpatrując sprawę kosztów dotyczących opracowania dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia nieruchomości organy powołały się na art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ pierwszej instancji stwierdził też , że w postępowaniu rozgraniczeniowym ma również zastosowanie art. 152 k.c., z którego wynika, że co do zasady właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Ta reguła jest bowiem konsekwencją zasady, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (zob. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Organ odwoławczy natomiast stoi na stanowisku, że sporna granica została już ostatecznie ustalona. Nie ma więc podstaw do prowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym i postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Tym samym nie ma także podstaw do ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie przyjął, że miało już miejsce rozgraniczenie nieruchomości z uwagi na wyrok wydany przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie o wydanie nieruchomości. Według małżonków M. jest to niedopuszczalną nadinterpretacją wyroku, gdyż w sprawie nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe i wyrok nie zawierał treści wskazanej w art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w istocie kwestii czy miało miejsce rozgraniczenie nieruchomości wymienionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. i czy zasadne było umorzenie przez organ odwoławczy postępowania o rozgraniczeniu tych nieruchomości. W konsekwencji, czy istniały także podstawy do ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego czy też należało to postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Sprawa była już przedmiotem orzekania przez Sąd, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1016/16 uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzające je postanowienie Wójta [...] w T. z dnia [...] czerwca 2016 r. Oznacza to, że powtórne rozpoznanie sprawy przez organy nastąpiło w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. W świetle postanowień art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Tym samym kontrola legalności zaskarżonej decyzji wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. dokonywana obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku. Wyrok po pierwsze odnosił się do naruszenia przez organy obu instancji wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, na marginesie podniesiono również kwestie związane z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] [...] i wpływu tego orzeczenia na postępowanie rozgraniczeniowe. Odnosząc się do kwestii pełnomocnictwa, zdaniem Sądu, organy prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednio wydanym wyroku, a dotyczące art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji wezwał bowiem pełnomocnika strony postępowania R. O. do złożenia oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej (k. 53 akt sprawy). Pełnomocnik strony uczynił zadość wezwaniu i w zakreślonym terminie nadesłał odpis pełnomocnictwa potwierdzony za zgodność z oryginałem. Organ zawiadomił również pełnomocnika R. O. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i umożliwił mu wypowiedzenie się w tym zakresie. Pełnomocnikowi strony doręczono decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. Natomiast w ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że sporna granica została już ostatecznie ustalona i nie ma podstaw do prowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie administracyjnym i w związku z tym bezprzedmiotowe stało się ustalenie kosztów tego rozgraniczenia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, co jak wskazano wyżej miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14- dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację mają skarżący, że organ odwoławczy przedwcześnie umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Wymaga podkreślenia, że Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 229/18 nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, że zaistniała w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy nie doszło do rozgraniczenia sądowego działek nr [...] i nr [...], brak było przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku w tym zakresie. Organ odwoławczy błędnie odczytał znaczenie sentencji wyroku sądu powszechnego oraz dokonał nieprawidłowej wykładni art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odwoływanie się przez Kolegium do treści sentencji wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] [...] nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego, ponieważ wskazany wyrok dokonał rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Z uwagi więc na uchylenie przez Sąd, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. i należało również uchylić postanowienie tego organu w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sprawa o rozgraniczenie wróciła do fazy postępowania administracyjnego i organ odwoławczy obowiązany jest do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia dwóch działek w oparciu o własną ocenę materiału dowodowego z uwzględnieniem zarzutów zażalenia R. O.. Nadto, w ponownym postępowaniu organ odwoławczy przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego weźmie pod uwagę rozważania prawne zawarte w wyroku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 229/18. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).