III SA/Lu 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie: WSA Anna Strzelec,, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Sugier, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. G. 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018; 2) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej wycofanej w dniu [...] czerwca 2018 r. powierzchni 0,20 ha położonej na działkach ewidencyjnych: 571 (0,09 ha), 189 (0,04 ha), 2219 (0,07 ha); 3) odmówił przyznania A. G. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne; 4) odmówił przyznania A. G. kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej; 5) ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym: - zobowiązanie wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2017 r. – 30,08 ha, - zobowiązanie wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2018 r. – 4,50 ha, - zobowiązanie wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2017 r. – 2,00 ha, - zobowiązanie wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2018 r. – 0,90 ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2018 r. A. G. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Następnie w dniach [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. A. G. złożyła zmianę do wniosku, a w dniu [...] października 2018 r. złożyła korektę do wniosku. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018. Przedmiotową decyzją organ pierwszej instancji: - umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej wycofanej w dniu [...] czerwca 2018 r. powierzchni 0,20 ha położonej na działkach ewidencyjnych: 571 (0,09 ha), 189 (0,04 ha), 2219 (0,07 ha); - odmówił przyznania A. G. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne; - odmówił przyznania A. G. kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej; - ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym: 1. zobowiązanie wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2017 r. – 30,08 ha, 2. zobowiązanie wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2018 r. – 4,61 ha, 3. zobowiązanie wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2017 r. – 2,00 ha, 4. zobowiązanie wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...] marca 2018 r. – 0,64 ha. A. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się ze zmniejszeniami powierzchni MKO na działkach położonych w: obrębie I. – działki nr: 2519, 2233, 621, 624, 625, 629, obrębie H. – działki nr: 427, 364, 339, 345, 346, 418, 419, 462, 343, 465, 415, 416, obrębie T. – działki nr: 904/1, 904/2, 928, 930, 932 oraz w obrębie Z. P. – działka nr 516. Skarżąca wskazała na fakt przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniach [...] lutego 2015 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. Zdaniem skarżącej powierzchnia MKO wyznaczona podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2019 r. potwierdza większą powierzchnię użytkowaną rolniczo i powinna zostać uwzględniona w sprawie płatności na rok 2018. Natomiast powierzchni użytkowanych rolniczo nie odzwierciedla kontrola przeprowadzona w dniach od [...] lutego 2015 r. do [...] marca 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] czerwca 2018 r. została złożona zmiana wniosku, w której wycofano powierzchnię zadeklarowaną w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 na działkach ewidencyjnych o numerach: 571 (0,09 ha), 189 (0,04 ha), 2219 (0,07 ha). Wobec tego, zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanej powierzchni zostało umorzone. Natomiast w związku z zarzutami strony dotyczącymi wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych o numerach: 2519, 2233, 621, 624, 625, 629, 427, 364, 339, 345, 346, 418. 419, 462, 343, 465, 415, 416, 904/1, 904/2, 928, 930, 923 oraz 516, organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację powierzchni MKO wyżej wymienionych działek. Organ wyjaśnił, że powierzchnie MKO dla wymienionych działek zostały określone na podstawie oględzin działek referencyjnych przeprowadzonych w dniach od [...] lutego 2019 r. do [...] marca 2019 r. Posiłkowano się również dostępną ortofotomapą oraz orto z FOTO, dla działek położonych: - w województwie lubelskim, powiat krasnostawski, gmina I., miejscowość I. ([...]) – ortofotomapą sporządzoną ze zdjęć wykonanych dnia [...] czerwca 2017 r. - obowiązujących w systemie LPIS od [...] czerwca 2018 r., - w województwie lubelskim, powiat krasnostawski, gmina I., miejscowość T. ([...]) – ortofotomapą sporządzoną ze zdjęć wykonanych dnia [...] czerwca 2017 r. - obowiązujących w systemie LPIS od [...] czerwca 2018 r., - w województwie lubelskim, powiat zamojski, gmina S., miejscowość H. ([...]) – ortofotomapą sporządzoną ze zdjęć wykonanych dnia [...] czerwca 2017 r.- obowiązujących w systemie LPIS od [...] czerwca 2018r oraz orto z FOTO 2018 obowiązujących w systemie LPIS od [...] lipca 2018 r., w oparciu o które Kierownik Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał informacje: ([...]) z [...] lipca 2019 r., ([...]) z [...] lipca 2019 r., ([...]) z [...] stycznia 2020 r. oraz [...]) z [...] stycznia 2020 r. na temat wartości MKO dla wyżej wymienionych działek ewidencyjnych. Informacje dotyczące maksymalnego kwalifikowalnego obszaru uzyskane z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego potwierdziły powierzchnię uprawnioną MKO TUZ uwzględnioną przez organ pierwszej instancji w zakresie działek o numerach: 2198, 2199, 2200, 2202, 2203, 2212, 2225, 2226, 2227, 2228, 2231, 2233, 2234, 2236, 2237, 2238, 2240, 2241, 2242, 2265, 2500, 2502, 2518, 2519, 2522, 2523, 524, 621, 624, 625, 626/1, 629, 904/1, 904/2, 930, 339, 343, 345, 346, 347, 353, 364, 398, 404, 405, 411, 412, 415, 416, 418, 427, 429, 436, 465, 477, 489, 497, 498, 499, 526, 538, 553, 557, 569, 579, 580, 586, 589, 590, 591, 595, 636, 641, 642, 655, 661, 664, 667, 668, 675/3, 676/10, 676/6, 677/10, 677/4, 678, 679, 682, 701, 702, 708, 711, 712, 598, 555, 690, 143, 384, 564. Natomiast w przypadku działek ewidencyjnych nr: 923, 516, 462, 559 dodatkowe postępowanie dowodowe wykazało wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), które organ odwoławczy przedstawił w formie tabelarycznej. Organ zauważył, że wymieniona w odwołaniu działka ewidencyjna nr [...] nie została zadeklarowana do wniosku o przyznanie płatności. Organ drugiej instancji podniósł, że w odniesieniu do działki rolnej V1 (działka ewidencyjna nr [...]) postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej, uprawnionej do otrzymania płatności. Organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia uprawiona do płatności dla działki rolnej V1 wynosi 0,00 ha, podczas gdy należało przyjąć powierzchnię 0,26 ha, w ramach wariantu 5.4. Na podstawie prawidłowo określonej powierzchni dla działki rolnej V1 – 0,26 ha należało też ustalić powierzchnię podjętego w dniu [...] marca 2018 r. zobowiązania w pakiecie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, z powierzchni 0,64 ha przyjętej przez organ pierwszej instancji, na powierzchnię 0,90 ha. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził dodatkowo, że w przypadku powierzchni zobowiązania w pakiecie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu [...] marca 2018 r. postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do ustalenia powierzchni zobowiązania, bowiem organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię zobowiązania podjętego w dniu [...] marca 2018 r. na 4,61 ha, a winien był ustalić tę powierzchnię na 4,50 ha. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosiła 39,25 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ drugiej instancji na podstawie aktualnej powierzchni MKO stwierdził, że w odniesieniu do wyliczonych w decyzji działek rolnych określone części powierzchni tych działek podlegały wykluczeniu. Organ ustalił również, że na części działek powierzchnia stwierdzona w ramach realizacji wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne jest większa, niż powierzchnia podjętego zobowiązania – łącznie o 1,22 ha. W konsekwencji powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 29,49 ha. Organ podniósł, że zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 33,10% (9,76 ha/29,49 ha). Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. Powołując się na przytoczone przepisy, organ uznał za zasadną odmowę przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne. W odniesieniu do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne organ drugiej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności w ramach tego wariantu wynosiła 3,23 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie aktualnej powierzchni MKO części powierzchni działek rolnych podlegały wykluczeniu, a mianowicie: - na działce BP1 (działka ewidencyjna nr [...]) wykluczono 0,01 ha, - na działce S2 (działka ewidencyjna nr [...]) wykluczono 0,16 ha, - na działce S2 (działka ewidencyjna nr [...]) wykluczono 0,13 ha - na działce V1 (działka ewidencyjna nr [...]) wykluczono 0,13 ha. Ponadto na części działek powierzchnia stwierdzona w ramach realizacji wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne jest większa, niż powierzchnia podjętego zobowiązania, a mianowicie: - powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,30 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania na tej działce (0,12 ha) o 0,18 ha, - powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,15 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania na tej działce (0,13 ha) o 0,02 ha. W konsekwencji powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 2,60 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 24,23% (0,63 ha/2,60 ha). Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. W związku z tym organ uznał za zasadną odmowę przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 18 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, rolnikowi lub zarządcy, który spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub wariantu, może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych. Wobec niespełnienia opisanych warunków, odmówiono przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych w ramach pakietu 4 oraz pakietu 5. Organ drugiej instancji podkreślił, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, w stosunku do których strona ubiega się o przyznanie płatności. Powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji. Weryfikacji informacji podanych przez producenta służą kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności nie jest zatem powierzchnia działki ewidencyjnej, ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, lecz faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dofinansowanie do gruntów rolnych jest związane z powierzchnią posiadanych gruntów rolnych. Zatem rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia faktycznej powierzchni gruntów rolnych oraz spełnienia wymogów przyznania płatności. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym zweryfikowaniu działek ewidencyjnych położonych w obrębie T. o numerach: 904/1, 904/2, 923, 928, 930, działek ewidencyjnych położonych w obrębie I. o numerach: 621, 625, 629, 624, działek ewidencyjnych położonych w obrębie H. o numerach: 280, 339, 343, 345, 346, 364, 415, 416, 418, 419, 427, 462, 465, 641, 642 oraz działki ewidencyjnej 516 położonej w obrębie Z. P., pod względem poprawności wyznaczenia powierzchni MKO. Zdaniem skarżącej zdjęcia wykonane podczas kontroli na miejscu nie potwierdzają braku użytkowania na wyżej wymienionych działkach, brak jest na działkach zakrzaczeń dyskwalifikujących z przyznania pomocy, z czym wiąże się domniemanie nierzetelnego przeprowadzenia oględzin działek, a tym samym nieprawidłowego braku zakwalifikowania powierzchni działek do MKO, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za nieudowodnioną okoliczności użytkowania działek i spowodowało niesłuszne zmniejszenie powierzchni przyjętej do płatności. Ponadto nie została uwzględniona powierzchnia działki nr [...] położonej w miejscowości H., podczas gdy wymieniona działka została ujęta w planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej jako działka w zobowiązaniu w ramach pakietu 4.4. Natomiast zaskarżoną decyzją działka została wykluczona z płatności. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie rozważyły zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez stronę i nie udowodniły, z jakiego powodu na wymienionych w skardze działkach brak jest prawidłowej wartości MKO. Skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę, że na działkach nie występują zakrzaczenia lub inne elementy wyłączające powierzchnię z płatności. W ocenie skarżącej niezrozumiałe jest zatem wykluczenie z płatności całych powierzchni działek. Organ powinien stać na straży praworządności i przyznawać płatności w sposób prawidłowy, po rzetelnym przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, ze wskazaniem dowodów, na postawie których nie dał wiary deklaracji zawartej we wniosku o płatności. Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] została ujęta w planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej jako działka podlegająca zobowiązaniu. Natomiast w zaskarżonej decyzji została z niego wykluczona, pomimo deklaracji we wniosku oraz sporządzenia wymaganej ekspertyzy przyrodniczej. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest samo wskazanie wyznaczonej powierzchni MKO bez podania przyczyny wykluczenia całej działki z płatności. Ustalone fakty powinny być poparte konkretnymi dowodami, natomiast raport z oględzin działki takich nie dostarcza. Wykluczenie działek z płatności spowodowało całkowitą odmowę przyznania płatności w pakietach 4.4 i 5.4, pomimo poniesionych przez skarżącą kosztów użytkowania. Skarżąca wskazała również, że wyniki kontroli w terenie, przeprowadzonych w nieodległym od siebie czasie, a mianowicie w dniach [...] lutego – [...] marca 2019 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2019 r. są diametralnie rozbieżne. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja, którą organ odwoławczy – Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2019 r. oraz odmówił przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na obszarach Natura 2000 oraz wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne poza obszarami Natura 2000, odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych, ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu [...] marca 2017 r. oraz w dniu [...] marca 2018 r. w odniesieniu do każdego z wariantów oraz umorzył postępowanie w części, w której wniosek został cofnięty. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm., dalej powoływanego także jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 z poźn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa"). Wymieniona ustawa, jak stanowi jej art. 1 pkt 1 lit. a, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym między innymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje działania i poddziałania wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy, w tym między innymi działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmujące: a) płatności z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, b) wsparcie dla ochrony oraz zrównoważonego użytkowania i rozwoju zasobów genetycznych w rolnictwie (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy). Pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e oraz pkt 8-12, a zatem także w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy). Organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest kierownik biura powiatowego Agencji (art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy). Według art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które określane są przez państwa członkowskie (art. 28 ust. 2). Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 28 ust. 5). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dokonując oceny legalności postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku decyzji, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, należy mieć na uwadze szczególne uregulowania, przewidziane w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W świetle art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przy tym nie stosuje się przepisów art. 79a oraz art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę, zgodnie z którą to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem na mocy art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania w postępowaniu o przyznanie płatności zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na te okoliczności i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, gdyż organ zobowiązany jest realizować uprawnienia strony w tym zakresie tylko na jej żądanie. Nie zasługują zatem na podzielenie zarzuty skarżącej odwołujące się do zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., z pominięciem opisanych wyżej istotnych modyfikacji wynikających ze szczególnych uregulowań postępowania przewidzianych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Jak wskazano wyżej, z art. 27 ustawy nie wynika obowiązek organu poszukiwania dowodów dla wykazania okoliczności korzystnych dla strony. Trzeba natomiast zauważyć, że uchylając na skutek odwołania decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym także szczegółowego odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Tylko w ten sposób zostanie zrealizowana zasada praworządności, do której odwołuje się art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jak również zasada przekonywania wrażona w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto jest to niezbędne także z punktu widzenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Tylko w przypadku przedstawienia przez organ w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego oraz szczegółowego toku rozumowania organu, sąd administracyjny może zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich kwalifikacji z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wymaga podkreślenia, że ocena materiału dowodowego oraz ustalenie okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej należą do kompetencji organu administracji, a sąd administracyjny nie może w tym organu zastępować, a jedynie może poddać kontroli prawidłowość oceny i ustaleń organu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Trzeba także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowiony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zatem organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. W świetle art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius stanowi zasadę, od której jednak powołany przepis przewiduje wyjątki. W związku z tym, wydając decyzję na niekorzyść strony organ odwoławczy winien szczegółowo wyjaśnić podstawy jej podjęcia. Stwierdzić należy, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym wymaganiom. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przedstawia w sposób pełny ustaleń faktycznych, a także leżącej u podstaw takich ustaleń oceny dowodów oraz przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy podejmując określone rozstrzygnięcia. Jak wynika z decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., organ pierwszej instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu [...] marca 2017 r. w wariancie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na obszarach Natura 2000 – na 30,08 ha oraz w wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne poza obszarami Natura 2000 – na 2,00 ha, a także ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu [...] marca 2018 r. w wariancie 4.4 – na 4,61 ha oraz w wariancie 5.4 – na 0,64 ha. Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania A. G. organ drugiej instancji w odmienny sposób ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy ustalił, że obszar ten w przypadku zobowiązania w wariancie 4.4 wynosi 4,50 ha, a w przypadku zobowiązania w wariancie 5.4 wynosi 0,90 ha. Zatem w zakresie wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne organ odwoławczy ustalił mniejszy, niż w decyzji pierwszej instancji, obszar zobowiązania podjętego w dniu [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak podstaw takiego rozstrzygnięcia, mniej korzystnego dla strony odwołującej się. W żadnym razie nie czyni temu zadość zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do ustalenia powierzchni zobowiązania w pakiecie 4.4, bowiem organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię zobowiązania w pakiecie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu [...] marca 2018 r. na powierzchnię 4,61 ha, a winien był ustalić na powierzchnię 4,50 ha. Organ odwoławczy nie wyjaśnił faktycznych przyczyn obniżenia ustalonej powierzchni podjętego zobowiązania o 0,11 ha, nie powołał jakichkolwiek dowodów, które uzasadniały takie rozstrzygnięcie. Organ w ogóle nie wskazał, jakie powierzchnie, w ramach których działek rolnych, składają się na ustaloną powierzchnię zobowiązania podjętego w dniu [...] marca 2018 r. w wariancie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na obszarach Natura 2000. Ostatnio stwierdzone uchybienie dotyczy także rozstrzygnięcia ustalającego obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu [...] marca 2018 r. w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne poza obszarami Natura 2000. Organ odwoławczy nie wymienił wszystkich powierzchni w ramach określonych działek rolnych, które miał na względzie ustalając obszar podjętego zobowiązania na 0,90 ha. Takich ustaleń, podobnie jak w przypadku zobowiązania podjętego w wariancie 4,4, brak również w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jedynie wywieść, że organ odwoławczy powiększył o 0,26 ha ustaloną w pierwszej instancji powierzchnię zobowiązania podjętego w wariancie 5.4 (z 0,64 ha do 0,90 ha), wobec uwzględnienia powierzchni 0,26 ha jako uprawnionej do płatności w ramach działki V1 (na działce ewidencyjnej nr 516). W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił jednak przesłanek przyjęcia w przypadku wymienionej działki powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w wymiarze 0,26 ha, co zgodnie z tabelą na karcie 24 decyzji odpowiadało powierzchni MKO JPO MAX, w sytuacji gdy jednocześnie w tabeli podano MKO TUZ, czyli maksymalny kwalifikowalny obszar trwałych użytków zielonych w wysokości 0,3529 ha. Ponadto, mając na względzie obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz realizację zasady przekonywania, organ powinien był w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie wyjaśnić okoliczności przyjęte za podstawę ustalenia w stosunku do poszczególnych działek, iż powierzchnia stwierdzona w ramach realizacji zobowiązania jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania, to jest wskazać podstawy ustalenia przez organ, że zobowiązanie zostało podjęte w stosunku do ustalonej mniejszej powierzchni. Dotyczy to zwłaszcza w sytuacji, gdy organ uznał, że zobowiązanie w ramach danej działki, zgłoszonej do płatności, nie zostało w ogóle podjęte. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia tych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, w szczególności w odniesieniu do wymienionej w skardze działki nr 670, w przypadku której organ ustalił powierzchnię podjętego zobowiązania na 0,00 ha. Braki w zakresie uzasadnienia powziętych przez organ odwoławczy rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie ustalonych przez organ okoliczności faktycznych i ich podstaw w materiale dowodowym, nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w istocie uniemożliwiając kontrolę decyzji w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazać także należy, że w aktach administracyjnych brak informacji Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]), powołanej przez organ odwoławczy jako jedna z podstaw weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek rolnych zgłoszonych do płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się także do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia wyników kontroli na miejscu w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz istotnych rozbieżności pomiędzy wynikami tej kontroli, a wynikami oględzin działek referencyjnych przeprowadzonych w dniach od 25 lutego do [...] marca 2019 r., stanowiącymi jedną z podstaw ustalenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. W sytuacji, gdy strona podnosi zarzut powołując się na określone okoliczności faktyczne, organ odwoławczy rozstrzygający sprawę co do meritum winien zarzut ten ocenić. Tymczasem organ odwoławczy pominął powyższy zarzut, akcentowany przez skarżącą w odwołaniu. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutu, który w ogóle nie był w niniejszej sprawie formułowany, wskazując, że "już sam znaczny upływ czasu od wezwania płatniczego z roku 1994, uniemożliwia uwzględnienie przez organ powierzchni wskazanych w przedmiotowym wezwaniu jako miarodajnych" (k. 31 zaskarżonej decyzji). Ponadto w aktach administracyjnych brak także protokołu kontroli w dniach od [...] lutego do [...] marca 2019 r., wraz z dokumentacją fotograficzną. Wobec opisanych wyżej wadliwości decyzji, dołączenie kopii powyższego protokołu na etapie postępowania sądowego nie może być uznane za wystarczające. Opisane uchybienia zaskarżonej decyzji skutkowały koniecznością jej uchylenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz ustalenia obszaru gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Wydając decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia poszczególnych wielkości liczbowych mających wpływ na to rozstrzygnięcie, a także odniesie się do zarzutów formułowanych przez stronę. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.