III SA/Lu 237/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 lutego 2024 r. nr 9012.6.22.2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Z. B. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. (nr 9012.6.22.2024) Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 11 stycznia 2024 r. (nr Ep.9012.1.1.2024), którym na Z. B. – prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą: N. Z. O. Z. "W. " s.c. B. E. B., Z. W. B. w S. – nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący Z. B. wspólnie z B. B. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą: NZOZ "W. " s.c. B. E. B., Z. W. B.. W ramach tej działalności prowadzone jest m.in. C. D.-Z. "W. " w miejscowości D.. Decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. (nr Ep.9020.2.5.1.2022) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. (dalej jako "PPIS" lub "organ I instancji") nakazał m.in. wykonanie obowiązku polegającego na zapewnieniu płuczki – dezynfektora lub urządzenia do dekontaminacji oraz utylizacji wkładów jednorazowych w brudowniku, w terminie do dnia 30 marca 2023 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Pomimo otrzymania upomnienia z dnia 12 maja 2023 r. skarżący nadal nie wykonał tego obowiązku, co potwierdziła kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 12 grudnia 2023 r. w C. D.-Z. "W." w D. . Dlatego postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł i wezwał go do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ ponownie wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r., w terminie do dnia 29 lutego 2024 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że ustalając grzywnę uznał, że ten środek egzekucyjny jest w realiach niniejszej sprawy efektywnym środkiem egzekucyjnym, który prowadzi bezpośrednio do wykonywania obowiązku, a jednocześnie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Przy ustaleniu wysokości tego środka organ uwzględnił okoliczność, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, mającym skutecznie nakłonić zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Na skutek wniesionego zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wymagania jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia szpitala jednodniowego zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2022 r. poz. 402). Mając na uwadze rodzaj prowadzonej przez C. D.-Z. "W." w D. działalności leczniczej, tj. chirurgii jednego dnia w zakresie chirurgii, chirurgii naczyniowej, urologii i ortopedii oraz obowiązujące przepisy prawa, nałożony decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. obowiązek – dotyczący zapewnienia płuczki-dezynfektora lub urządzenia do dekontaminacji oraz utylizacji wkładów jednorazowych w brudowniku – jest wymagalny i powinien być przez stronę wykonany. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. B. podniósł, że informował kontrolerów, iż żaden z pacjentów, którym udzielane są świadczenia medyczne w ramach tzw. "chirurgii jednego dnia" nie wymaga korzystania z jednorazowego lub wielokrotnego użycia przedmiotów toaletowych wymagających urządzenia do utylizacji lub dekontaminacji. Każda z jednoosobowych sal pacjentów wyposażona jest w oddzielny węzeł sanitarny. Pacjent po przeprowadzanych procedurach zabiegowych bez problemu porusza się samodzielnie i nie ma absolutnie konieczności korzystania z tego typu przedmiotów. Według skarżącego, organ kontrolujący powołuje się tylko na zapis ustawy, natomiast nie uwzględnia specyfiki jednostki. W ocenie skarżącego wykonanie zalecenia wiążącego się z zakupem ww. urządzenia za kwotę kilkudziesięciu tysięcy złotych po to, by stało nieużywane i spełniało jedynie zalecenia kontrolujących i ustawy – jest absurdalne. Nie wskazując na naruszenie przez organ konkretnych przepisów prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia o nałożonej grzywnie i konieczności zakupu zbędnego urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżone akty administracyjne (decyzje lub postanowienia) mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej należało uznać, że wniesiona skarga zasługiwała wprawdzie na uwzględnienie, jednakże z przyczyn branych przez sąd pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., którym wyłącznie na Z. B. jako prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą: NZOZ "W. " s.c. B. E. B., Z. W. B. – nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. Z tego względu skarga wniesiona przez B. B., na którą grzywna nie została nałożona – podlegała odrzuceniu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy. Nałożenie grzywny nie nastąpiło zatem bez podstawy prawnej. Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są zaś na zasadzie ich niekonkurencyjności, a zatem przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także sąd kontrolujący postanowienie organu II instancji muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, z późn. zm. – dalej jako "u.p.e.a."), przyznającego zobowiązanemu prawo równoległego zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). W powołanej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziano dwa odrębne środki prawne: 1) zarzut – jako środek obrony przed egzekucją administracyjną, 2) zażalenie – przysługujące w toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut służy tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zaś podstawy do jego wniesienia uregulowano w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzuty służą do kwestionowania postępowania egzekucyjnego i zmierzają do doprowadzenia do zakończenia postępowania egzekucyjnego bez realizacji jego podstawowego celu, jakim jest wykonanie obowiązku. Natomiast zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny jest odrębnym od zarzutu środkiem prawnym. Ponadto musi zawierać inne – niż wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. – przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zażalenie winno zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Z powyższego wynika, że prawidłowość nałożonej grzywny co do zasady nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem, poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływaniem się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku. Kwestia ta rozumiana jest jednolicie zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 809/20; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2606/15; z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 117/14). Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego (zażalenia) od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza bowiem, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku, w tym przypadku – dotyczące istnienia i wykonalności tego obowiązku. Mając powyższe uwagi na względzie stwierdzić należy, że całkowicie zbędne było powtarzanie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji wskazującej na zasadność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 8 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazania wykonania konkretnego obowiązku, czemu organ poświęcił w zasadzie całe swoje uzasadnienie. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie dokonał jakiejkolwiek analizy przesłanek nałożenia, a także wymiaru grzywny w celu przymuszenia. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem organ odwoławczy w żadnej mierze nie uzasadnił wymiaru zastosowanej grzywny, a w szczególności tego, czy grzywna w wysokości 1 000 zł nałożona przez organ I instancji rzeczywiście zapewnić może w tej sprawie cel, w jakim została nałożona. Według art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Na tle tego przepisu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że określenie wysokości grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego, o czym świadczy przede wszystkim brak ustawowych kryteriów wiążących organ w tym zakresie, jak i sprecyzowanie tylko górnej granicy wymiaru grzywny. Oznacza to więc, że przy określeniu wysokości grzywny stosuje się ogólne reguły dotyczące uznania administracyjnego, jak również należy kierować się zasadami sformułowanymi przez ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. celem i efektywnością zastosowanego środka. Jednocześnie podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym spośród wszystkich środków przewidzianych dla egzekucji świadczeń niepieniężnych. Funkcją grzywny jest wywarcie presji na zobowiązanego, zmierzającej do dobrowolnego wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny, ustalając jej wysokość, powinien kierować się przede wszystkim zasadą celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.), pomijając inne okoliczności podmiotowe, w tym np. możliwości finansowe zobowiązanego (por: wyroki NSA: z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14; z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1054/18; P. Przybysz w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa, 2015 r., str. 479). Zasada celowości oznacza stosowanie środka najmniej uciążliwego i prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jeżeli grzywna jest jedynym w zasadzie środkiem, to stosowanie tej reguły sprowadza się w istocie do oceny, jaka wysokość grzywny jest na tyle dolegliwa dla zobowiązanego, aby spełniła zakładane intencje. Jak wskazano, rozważając wysokość grzywny należy kierować się ogólnymi zasadami uznania administracyjnego w odniesieniu do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Natomiast uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma pewną swobodę w ocenie sprawy, w granicach ustawowych przesłanek, a jednocześnie nie oznacza to dowolności. Dlatego organ rozstrzygając w tego rodzaju sprawie powinien ocenić całokształt okoliczności zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych, co wymaga przede wszystkim wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Tego rodzaju rozważań w zaskarżonym postanowieniu całkowicie zabrakło. Przede wszystkim zaś w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia żadnych motywów dotyczących zasadności wymiaru grzywny w wysokości 1 000 zł, tym bardziej, że mowa o grzywnie w granicach bliskich jej minimalnej ustawowej wysokości. Należy mieć na uwadze, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem organu pierwszej instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13). Organ odwoławczy naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ z uzasadnienia jego postanowienia nie wynika, jakie powody legły u podstaw wymierzenia grzywny w takiej a nie innej wysokości. Ponadto brak ten stanowi także obrazę art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., skoro to rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest źródłem praw jego adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 244/13 oraz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10). Powyższy brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powoduje, że w istocie nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie wymiar grzywny ma bowiem istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Bez jednoznacznego uzasadnienia powodów wymiaru grzywny w określonej wysokości postępowanie organu II instancji narusza również zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Dlatego ponownie rozpatrując zażalenie strony organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i ponownie oceni, czy wymierzenie skarżącemu grzywny w wysokości 1 000 zł było celowe i adekwatne w okolicznościach faktycznych sprawy, które wskazują przecież, że skarżący w dalszym ciągu kwestionuje swój obowiązek, który nałożony został na podstawie obowiązującego prawa, a podnosi przede wszystkim, że jego wykonanie jest niewspółmiernie kosztowne przy rodzaju usług medycznych wykonywanych w ramach prowadzonej działalności. Tymczasem w takiej sytuacji grzywna nakładana w celu przymuszenia, zmierzająca przecież do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, winna uwzględniać także element jej efektywności. Jest ona zaś wątpliwa w sytuacji, kiedy mowa o grzywnie w granicach jej dolnej granicy ustawowej wysokości, a wykonanie obowiązku według strony jest istotnie kosztowniejsze. Tego organ nawet nie próbował weryfikować i do kwestii tej się nie odniósł. Pamiętać przy tym trzeba, że choć grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (art. 121 § 1 u.p.e.a.), należy pamiętać, że efektywność stosowania środka egzekucyjnego nie polega na założeniu, że będzie on stosowany kilkakrotnie dla osiągnięcia swojego celu. Założenie winno być natomiast tego rodzaju, że już jednokrotne jego zastosowanie pozwoli na osiągnięcie celu w jakim grzywna w celu przymuszenia jest stosowana. Po uwzględnieniu powyższych uwag, w zależności od wyników niewadliwej oceny, organ II instancji ponownie rozstrzygnie sprawę i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko. Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Natomiast zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty tego postępowania złożył się jedynie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa niniejsza rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.