III SA/Lu 237/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektowanych granic obszaru kopaliny piasku ze złoża "[...]" I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza T. z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz M. W. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...] w sprawie negatywnego uzgodnienia projektowanych granic obszaru kopaliny piasku. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 24 października 2024 r. Starosta T. zwrócił się do Burmistrza T. o uzgodnienie projektowanych granic obszaru i terenu górniczego złoża "P. " na działkach nr [...] określonych jako "[...]" i "[...]" w zakresie zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz odrębne przepisy. Wniosek wpłynął do organu w dniu 28 października 2024 r. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r. Burmistrz T. odmówił uzgodnienia projektowanych granic obszaru kopaliny piasku ze złoża "P. ". W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że projektowane granice obszaru kopaliny piasku ze złoża "P. " nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. oraz nie są zgodne z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., określonych jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy. Postanowienie zostało nadane w placówce pocztowej na adres Starostwa w dniu 18 listopada 2024 r. M. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że przywołane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie może być podstawą prawną do odmowy uzgodnienia granic obszaru kopaliny. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "Kolegium" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 18 listopada 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r., poz. 1290), dalej jako "P.g.g.", przewiduje, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tytko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "m.p.z.p."), podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającej z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych. Pojęcie planów ogólnych gminy zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2023 r., poz. 1688 z późn. zm.). W art. 64 ust. 2 tej ustawy ustawodawca przewidział, że do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienionej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Innymi słowy, do chwili wejścia w życie planu ogólnego gminy zastosowanie mają zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium stwierdziło, że działki nr [...] i [...] znajdujące się w miejscowości P. nie są objęte m.p.z.p. Gminy T.. Gmina nie ma też jeszcze planu ogólnego gminy. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. wprowadzonym Uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 29 listopada 2021 r. wnioskowany obszar znajduje się na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej zawarto w Załączniku Nr I do powyższej Uchwały, tj. Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Część B pkt. 4.8. Kierunki i zasady rozwoju przedsiębiorczości i wytwórczości, ppkt 4.9.1 Zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie dopuszczają do przekształcenia istniejących terenów rolniczych na tereny wydobywania metodą odkrywkową kopaliny piasku. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że eksploatacja piasku z ww. złoża nie będzie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami studium, ponieważ jest to wyłącznie czasowa i krótkotrwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Po zakończeniu eksploatacji teren zostanie zrekultywowany w kierunku rolnym, czyli będzie przywrócona funkcja działalności rolniczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 18 listopada 2025 r., które zostało wydane w procedurze współdziałania organów, stosownie do art. 23 ust. 2a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W myśl 23 ust. 2a pkt 1 P.g.g. – w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla, wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Zgodnie z art. 9 ust. 1 P.g.g., jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Oczywiste jest, że przepis ten deroguje obowiązywanie art. 106 § 3 k.p.a. w sprawach toczących się na podstawie regulacji zawartych w P.g.g. W myśl art. 9 ust. 2 P.g.g., jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 3 P.g.g. termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki. Nie ulega wątpliwości, że termin 14 dniowy do zajęcia stanowiska jest terminem maksymalnym. Zachowanie tego terminu jest bardzo istotne, z uwagi na domniemanie aprobaty przedłożonego projektu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 9 ust. 2. Ów termin nie jest bynajmniej terminem instrukcyjnym. Na marginesie należy zauważyć, że regulacja przewidziana w art. 9 ust. 2 P.g.g. jest zbieżna z regulacją zawartą w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Stosownie do tego przepisu, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Dodać należy, że w systemie prawa występują również inne analogiczne przykłady skutków niezachowania wyznaczonego terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. I tak, zgodnie z art. 75 ust. 5b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), opinię, o której mowa w ust. 4 i 5, wydaje się w drodze postanowienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.), nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii w sprawach wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 5, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania, jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 28 października 2024 r. do siedziby Burmistrza T. wpłynęło pismo Starosty T. z dnia 24 października 2024 r., w którym zwrócono się o uzgodnienie projektowanych granic obszaru i terenu górniczego złoża "P." na działce nr [...] i [...] określonych jako "[...]" i "[...]" w zakresie zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz odrębne przepisy. Zatem nieprzekraczalny termin do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie wyznaczała data 12 listopada 2024 r. (dzień 11 listopada 2024 r. był ustawowo wolny od pracy). Niesporne jest natomiast, że wyrażenie przez Burmistrza T. stanowiska nastąpiło w dniu 18 listopada 2024 r. poprzez wydanie postanowienia o negatywnym uzgodnieniu projektowanego przedsięwzięcia, a zatem z przekroczeniem terminu ustawowego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 P.g.g. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 P.g.g., niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni jest równoznaczne z przyjęciem domniemania, że organ współdziałający aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia. W doktrynie wskazuje się, że "Przekroczenie tego terminu lub jego bezowocny upływ skutkować będzie domniemaniem uzgodnienia projektu decyzji (wyrażenia zgody na zaproponowane brzmienie). Nie jest to przy tym domniemanie wzruszalne; ściślej rzecz ujmując, ustawa przewiduje określony skutek upływu terminu uznanie projektu decyzji za uzgodniony. Jeśli zatem organ uzgadniający wyda postanowienie po upływie tego terminu (dotyczy to również spóźnionego doręczenia właściwemu organowi), to organ wnoszący o uzgodnienie jest związany domniemaniem z ust. 2 komentowanego artykułu. Nie może zatem uwzględnić spóźnionego postanowienia odmawiającego uzgodnienia, ani na istnienie takiego postanowienia np. powoływać się w wydawanej decyzji także wtedy, gdy postanowienie uzgadnia projekt decyzji.". (Komentarz Huberta Schwarza do art. 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, opubl. w Legalis online). Podobny pogląd prezentuje również judykatura. W wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. VI SA/Wa 884/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że dokonanie przez organ uzgadniający wysyłki postanowienia negatywnie opiniującego projekt rozstrzygnięcia z uchybieniem 14 dniowego terminu jest równoznaczne z tym, że ów organ aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że skoro Burmistrz T. nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, to wydanie postanowienia o negatywnym uzgodnieniu w późniejszym terminie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdyż organ ten utracił już kompetencję do wydania postanowienia w tym przedmiocie. W niespornym stanie faktycznym, bezskuteczny upływ czternastodniowego teminu uznać zatem należy jako akceptację przedłożonego przez Starostę T. projektu decyzji. Kolegium pominęło tymczasem milczeniem wskazane okoliczności, dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające ją postanowienie Burmistrza T. z dnia 18 listopada 2024 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – poprzez niezastosowanie art. 9 ust. 2 P.g.g. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 100 zł.