III SA/Lu 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. M. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na cel objęty PROW na lata 2014-2020 oddala skargę. Ł. M. złożył w dniu [...] Województwa L. w L. wniosek o przyznanie prawa pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategu rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W dniu 21 września 2017 r. do wnioskodawcy zostało wysłane pismo w sprawie złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy. Po analizie przedłożonych w ramach wezwania dokumentów oraz złożonych wyjaśnień organ stwierdził, że wnioskodawcy nie może być przyznana pomoc finansowa. W informacji z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) o negatywnym rozpoznaniu wniosku Zarząd Województwa L. wyjaśnił, że: - biznesplan jest niepoprawny pod względem rachunkowym; - w punkcie 3.2. "Zakładany ilościowy i wartościowy poziom produktów/ usług/towarów" dokonano istotnej modyfikacji, poprzez znaczne zmniejszenie planowanego ilościowego poziomu sprzedaży usług; - w punkcie 9.1. "Prognoza poziomu cen i wielkości sprzedaży" zmniejszono wielkość sprzedaży dla roku n+1 i n+2; - w punkcie 9.2 "Rachunek zysków i strat" istotnie zmieniono założenia dotyczące przychodów i towarzyszącym im kosztów w porównaniu do pierwotnego planu. W tych warunkach organ uznał, że istotnie zmodyfikowany wniosek podważa jego wiarygodność i realność przyjętych w nim założeń w zakresie wielkości i struktury przychodów oraz kosztów. Świadczy to o niepoprawnych założeniach biznesplanu, co daje podstawę do przyjęcia, że operacja nie jest uzasadniona ekonomicznie. Naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 1570 z późn. zm.) oraz dokonanie istotnej modyfikacji wniosku uniemożliwia weryfikację spełnienia warunku, o którym mowa w § 4 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ł. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie: - § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że wniosek został istotnie zmodyfikowany w zakresie wielkości i struktury przychodów i kosztów, że niepoprawnie opracowano założenia biznesplanu, co w konsekwencji doprowadziło organ do wadliwej oceny, że operacja nie jest uzasadniona ekonomicznie; - art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem dbałości o słuszny interes obywatela; - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...], poprzez błędne zastosowanie tego przepisu wyrażające się brakiem wskazania w sposób wyczerpujący i precyzyjny przyczyn odmowy udzielenia pomocy finansowej oraz wyjaśnienia dlaczego operacja nie jest uzasadniona ekonomicznie. W motywach skargi skarżący wyjaśnił między innymi, że dynamiczna sytuacja na rynku usług budowlanych spowodowała zmianę wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wyniki przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazują, że skontrolowany akt (informacja Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2017 r.) spełnia kryterium legalności (zgodności z przepisami prawa). Tytułem wstępu należy wskazać, że kwestie pomocy finansowej w ramach wdrażania operacji objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" uregulowano w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oraz w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego programu unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Zadania instytucji zarządzającej wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Zarząd województwa jest właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy, które nie są rozstrzygane w formie decyzji, w tym także do odmowy przyznania pomocy. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności stanowi, że jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje zainteresowany podmiot o odmowie udzielenia tego wsparcia. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w przypadku odmowy przyznania pomocy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) określający, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwołał się do § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Powyższy przepis stanowi, że pomoc jest przyznawana podmiotowi spełniającemu warunki określone w § 3 i któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli: operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem. W uzasadnieniu odmowy udzielenia wsparcia organ prawidłowo argumentuje, że skarżący dokonał istotnej modyfikacji wniosku, co stanowiło podstawę do uznania, że niepoprawne założenia przyjęte w biznes planie świadczą o tym, że operacja nie jest uzasadniona ekonomicznie. W dniu 6 października 2017 r. skarżącego wezwano do usunięcia stwierdzonych przez organ oczywistych omyłek i braków wniosku o dofinansowanie projektu inwestycyjnego, zakładającego podjęcie działalności gospodarczej związanej wykonywaniem podłóg, tynkowania ścian, układania płytek i paneli podłogowych, malowania i innych usług budowlanych w zakresie remontów i przebudowy budynków mieszkalnych. Poprawiony wniosek wskazywał, że skarżący (zmniejszył) wysokość przychodów i kosztów w planowanej operacji (w punkcie 3.2 dotyczącym planowanego ilościowego i wartościowego poziomu produktów/usług/towarów), przedstawił nową prognozę poziomu cen i wielkości sprzedaży (w punkcie 9.2 obniżając znacznie wielkość sprzedaży dla roku n +1 i n + 2) oraz zaproponował rachunek zysków i strat (w punkcie 9.2 w zakresie odnoszącym się do przychodów ze sprzedaży produktów/usług/towarów), odbiegający znacznie od pierwotnych założeń. Z akt sprawy wynikało, że zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży, produktów/usług (str. 8 poprawionej wersji biznes planu) wynosić będzie 67 200 zł (w tym między innymi z tytułu wykonania posadzek żywicznych i tynków, docieplenia budynków, ułożenia paneli podłogowych). W zadeklarowanym pierwotnie planie przewidziano dużo większy poziom sprzedaży (161 800 zł). Zmiana biznes planu dotyczyła również rachunku zysków i strat (pkt 9.2 na str. 41 tego dokumentu). Skarżący zaplanował początkowo, że w roku n+1 przychody ogółem wyniosą 147 800 zł, koszty 78 039 zł, co gwarantować miało zysk netto w wysokości 56 505,68 zł. W zmienionym biznes planie (str. 43) – bez wezwania organu – skarżący podał w odniesieniu do tego samego okresu rozliczeniowego (n+1), że przychody razem wyniosą 81 434,96 zł przy odpowiadających im kosztach w wysokości 46 797,56 zł oraz zysku netto 32 732,34 zł. Stwierdzona istotna modyfikacja wniosku spowodowała, że zaplanowana operacja nie miała ekonomicznego uzasadnienia. W tych warunkach nie został spełniony warunek określony w § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. W przepisie tym mowa jest o możliwości przyznania dofinansowania w przypadkach, kiedy operacja jest uzasadniona ekonomicznie. Przepis ten wymaga ponadto, aby operacja była realizowana zgodnie z biznes planem. Wykazane istotne zmiany w biznes planie podważały – co słusznie zauważa organ – wiarygodność i realność przyjętych założeń we wniosku. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, biznes plan, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, zawiera co najmniej: 1) opis wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy; 2) wskazanie celów pośrednich i końcowych, w tym zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów lub usług; 3) informacje dotyczące zasobów lub kwalifikacji posiadanych przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy niezbędnych ze względu na przedmiot operacji, którą zamierza realizować; 4) wskazanie planowanych do utworzenia miejsc pracy; 5) planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych. Organ stwierdził, że istotne zmodyfikowanie wniosku uniemożliwia weryfikację operacji w przedmiocie spełniania warunku, o którym mowa w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). Wspomniany przepis wymaga opisu wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy. Opis ten jest niezbędnym elementem biznes planu, podobnie jak i zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów lub usług (§ 4 ust. 4 pkt 2). Z art. 23 ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności wynika, że usunięcie braków we wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, lub poprawienie w nim oczywistych omyłek nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. W świetle powyższych rozważań, Zarząd Województwa L. zasadnie odmówił w niniejszej sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. Stwierdzona istotna modyfikacja wniosku uniemożliwiała pozytywne rozpatrzenie wniosku przez organ. Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność". Wzorca legalności zaskarżonego aktu z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy należało poszukiwać w ścisłej interpretacji przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 w powiązaniu z obligatoryjnymi wymogami, jakie powinien spełniać biznes plan. Zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów i usług w nowym biznes planie znacząco się różnił od wersji początkowo przedstawionej przez skarżącego. Podważało to wiarygodność wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu, stanowisko i zapatrywanie wyrażone przez organ należy zaakceptować, czego nie można powiedzieć o zarzutach i wnioskach podniesionych w skardze. Pomimo tego, że korekta w biznes planu nie dotyczyła: podmiotu wnioskującego o pomoc, zaplanowanych w punkcie 7.1. wydatków niezbędnych do realizacji operacji (zakresu rzeczowo – finansowego operacji obejmującego wydatki w kwocie 118 385 zł, w tym na zakup rusztowania, mieszadła, samochodu ciężarowego) oraz celu operacji określonego w punkcie 5. wniosku, to nie można zarzucać organowi, że z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. załatwił sprawę wywołaną wnioskiem skarżącego z dnia 8 lutego 2017 r. Organ nie twierdzi, że cały wniosek został skorygowany. Ujawnienie modyfikacji wniosku nie mogło pozostać bez reakcji organu w sytuacji, kiedy skarżący bez uzasadnionych ku temu podstaw skorygował wniosek. Z powodu upływu czasu pomiędzy złożeniem wniosku i jego uzupełnieniem w dniu 12 października 2017 r. skarżący mógł zmodyfikować biznes plan, ale nie do tego stopnia, że plan w części obejmującej poziom sprzedaży zmniejszono z 161 800 zł do 67 200 zł. Wezwanie organu z dnia 21 września 2017 r. nie dotyczyło bowiem urealnienia zakładanych wielkości w zakresie przychodów, kosztów i rachunku wyników, ale przede wszystkim usunięcia oczywistych nieścisłości pomiędzy poszczególnymi danymi i informacjami zamieszczonym w treści biznes planu (na przykład punkt 9.2 – A1 powinien, według organu, wykazywać przychody ze sprzedaży odpowiadające wartościom z tabeli 3.2 i 9.1). Skarżący podnosi, że dokonał korekty kosztów, bezpośrednio związanych z ilością wykonywanych usług, że niektóre rodzaje kosztów zostały wyliczone ponownie z uwagi na zmianę terminu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Faktem jest, że organ zasugerował zmianę terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej i wskazał, że ta zmiana może wpłynąć na dane w biznes planie (zawarte w punkcie 3.2, 6.2, 9.2 i 9.4). Nie oznacza to jednak, że zmiana sytuacji na lokalnym rynku usług budowlanych - bez bliższego opisu tego rynku – wymagała tak dalekiej korekty biznes planu. Skarżący nie może więc skutecznie usprawiedliwiać zmiany wniosku tym, że przedstawiony w pierwszej wersji wniosku zakładany ilościowy (i wartościowy) poziom sprzedaży usług mógłby być trudny do uzyskania. Skarżący niesłusznie zarzuca, że z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i załatwiono wniosek z pominięciem dbałości o słuszny interes obywatela. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że postępowanie dotyczące pomocy finansowej jest specyficznym postępowaniem, co znajduje potwierdzenie w przepisach zarówno ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), jak i ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego został należycie wykonany przez organ i nie można mu zarzucić, że w realiach niniejszej sprawy, bez poszanowania zasady praworządności wadliwie dokonał oceny wniosku oraz sporządzonego biznes planu. Skontrolowane rozstrzygnięcie organu (mimo, że bardzo lakoniczne) wskazywało prawidłową podstawę odmowy dofinansowania operacji zaplanowanej przez skarżącego. Z tego powodu niezasadnym był również zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) określającego, że podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.