III SA/Lu 240/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. na rzecz J. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w C. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], nakładającą na J. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2020 r. na drogowym przejściu granicznym w K. na kierunku wjazdowym do P. do kontroli granicznej zgłosił się V. K., kierujący ciągnikiem samochodowym marki R. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą ciężarową marki K. o numerze rejestracyjnym [...], wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z P. do R. dla przewoźnika polskiego M. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., na podstawie licencji [...] W toku czynności służbowych związanych z kontrolą dokumentacji funkcjonariusz Straży Granicznej stwierdził, że w dowodzie rejestracyjnym ciągnika samochodowego oraz w dowodzie rejestracyjnym naczepy ciężarowej brak jest aktualnych badań technicznych. Zgodnie z wpisami zawartymi w przedmiotowych dowodach rejestracyjnych, termin ważności badań upłynął w dniu [...] listopada 2020 r. Kierowca nie okazał żadnego innego dokumentu potwierdzającego, że pojazd został poddany wymaganemu badaniu technicznemu. Na podstawie systemu CEPiK potwierdzono upływ terminu ważności badań ciągnika samochodowego i naczepy ciężarowej. Kierowca został poinformowany o stwierdzonym naruszeniu i w obecności funkcjonariusza Straży Granicznej podpisał protokół. W toku czynności kontrolnych organ I instancji zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o wskazanie osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie M. S.. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. GITD wskazał, że na dzień kontroli osobą zarządzająca transportem, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, w przedsiębiorstwie M. S., pozostawał J. S. (dalej jako "skarżący"), posiadający certyfikat kompetencji zawodowych w drogowym transporcie osób nr [...] Natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący poinformował, że w dniu kontroli nie świadczył pracy na rzecz M. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, bowiem był to jego dzień wolny od pracy, nie podejmował również decyzji o wyjeździe pojazdu bez ważnego badania technicznego. Ponadto strona oświadczyła, że z zakresu obowiązków jako zarządzającego transportem w firmie wynika, że świadczy on usługi zbliżone czasowo do [...] etatu, który nie obejmuje konieczności pełnienia tych obowiązków w sposób ciągły w dniu wolnym od pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w T. (dalej jako "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.), dalej powoływanej także jako "u.t.d." za naruszenia określone w l.p. 15.1. załącznika nr 4 do u.t.d., za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] przywrócono termin do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w C. (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. S. jest osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie M. S., a tym samym ma przymiot strony postępowania. Dane osoby zarządzającej w tym przedsiębiorstwie ustalono na podstawie informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) oraz uzyskanej od Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 osoba zarządzająca transportem, posiadająca odpowiednie kompetencje zawodowe do wykonywania zadań takich jak utrzymanie i konserwacja pojazdów, sprawdzanie umów i dokumentów przewozowych, podstawową księgowość, przydzielanie ładunków lub usług kierowcom i pojazdom oraz sprawdzanie procedur związanych z bezpieczeństwem. Odpowiedzialność skarżącego za powstałe naruszenie nie budzi wątpliwości w świetle przepisów powyższego rozporządzenia. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego niepełnego wymiaru czasu pracy, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładają na zarządzającego transportem ponoszenie odpowiedzialności za funkcjonowanie całego działu transportu w przedsiębiorstwie, niezależnie od wymiaru czasu pracy. Zarządzający transportem odpowiada za swoje własne czyny w postaci naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego, jak również za czyny innych osób, jeżeli był za nie odpowiedzialny albo dopuścił się chociażby nieumyślnie do powstania takich naruszeń. Zarządzający transportem zobligowany jest do takiego zorganizowania działalności przedsiębiorstwa, aby działalność ta nie naruszała aktów prawnych regulujących przedmiotowy obszar. Ujawnione naruszenie, tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego kwalifikuje się do kategorii poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym. Kategoria wagi naruszenia w postaci braku ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE została zakwalifikowana jako usterki niebezpieczne, stanowiące bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub oddziałujące na środowisko. Skarżący jako zarządzający transportem ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek sprawdzenia, czy pojazd posiada ważne aktualne badania techniczne potwierdzające jego zdatność do ruchu drogowego. Wewnętrzne regulacje i zakresy obowiązków nie wyłączają odpowiedzialności zarządzającego transportem, ponieważ swoboda zawierania umów nie może znosić obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa publicznego. Odnosząc się do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa nakładają na zarządzającego transportem ponoszenie odpowiedzialności za funkcjonowanie całego działu transportu w przedsiębiorstwie. Odpowiada on przede wszystkim za pracę kierowców, dba o przestrzeganie przez nich przepisów, sporządza potrzebne dokumenty transportowe, weryfikuje umowy, przydziela ładunki, planuje trasy, dba o utrzymanie i konserwację pojazdów, sprawdza procedury związane z bezpieczeństwem. Trudno uznać, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego stanowi niedające się przewidzieć przez przedsiębiorcę wyjątkowe okoliczności i zdarzenia. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem dotyczącym lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym były bowiem okolicznościami, na które zarządzający transportem, należycie kontrolując i nadzorując realizację obowiązku dokonywania okresowych badań technicznych pojazdów, miał wpływ i mógł je przewidzieć. Skarżący nie wskazał wystąpienia żadnych innych, nadzwyczajnych okoliczności, na które nie miał wpływu, lub których nie mógł przewidzieć. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję (błędnie zwaną postanowieniem) J. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż jako zarządzający transportem w M. S. Sp. z o.o. skarżący nie był osobą decyzyjną odnośnie wykonanego w dniu [...] listopada 2020 r. przejazdu, z uwagi na fakt, że o wyjeździe zdecydował Prezes Zarządu M. S. Sp. z o.o. bez jego wiedzy; 2) działanie w złej wierze osoby prowadzącej postępowanie w stosunku do skarżącego, pomimo treści złożonych wyjaśnień; 3) brak wpisu w zakresie obowiązków zarządzającego transportem; 4) brak interpretacji ze strony Prezesa Zarządu, osoby decyzyjnej w zaistniałej sytuacji. Do skargi skarżący dołączył kopię umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem oraz oświadczenie prezesa zarządu z dnia [...] kwietnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w C. wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawę materialną decyzji stanowił art. 92a ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z tym przepisem zarządzający transportem, osoba o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie. W myśl art. 92a ust. 8 ustawy wykaz naruszeń, wysokości kar za poszczególne naruszenia oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku l do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 określa załącznik nr 4 do u.t.d.. Według Ip. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego, aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego sankcjonowane jest karą pieniężna w wysokości 200 zł. Stosownie do art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1071/2009, zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną - zarządzającego transportem – która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b) i d) i która: a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa; b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2020 r. (niedziela) M. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z P. do R. . W trakcie kontroli ustalono, że w dowodach rejestracyjnych ciągnika samochodowego oraz naczepy ciężarowej brak jest aktualnych badań technicznych. Termin ważności tych badań upłynął w dniu [...] listopada 2020 r. Organ ustalił, że osobą zarządzającą w spółce M. S. jest J. S.. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że doszło do stwierdzonych przez organ naruszeń określonych w lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. Sporna natomiast pozostaje kwestia ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia. Wyjaśnić należy, że za naruszenia określone w załączniku nr 4 do u.t.d. można nałożyć kary tylko na podmioty wymienione w art. 92a ust. 2 utd, a zatem: 1) na zarządzającego transportem, 2) na osobę, o której mowa w art. 7c oraz 3) na każdą inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Aby organy administracji mogły nałożyć na jeden z tych podmiotów karę pieniężną muszą w sposób niebudzący wątpliwości ustalić zaistnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały dokładnie wyjaśnione. Określając odpowiedzialność skarżącego organy oparły się jedynie na danych wynikających z K. R. E. P. T. D. (k. 17 akt administracyjnych) oraz pisma z G. I. T. D. z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 20 akt administracyjnych). Zauważyć należy, że skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wyjaśnił, że nie pracował w dniu [...] listopada 2020 r., który był niedzielą. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tych wyjaśnień. W odwołaniu skarżący powoływał się na umowę o zarządzaniu przedsiębiorstwem oraz na fakt, że prezes zarządu osobiście podejmował decyzję dotyczącą wyjazdu w trasę kontrolowanych pojazdów. Organ II instancji, poza ogólnymi dywagacjami odnośnie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności, które wynikają z art. 92c ust. 1 u.t.d., nie przeprowadził analizy wyjaśnień złożonych przez skarżącego, stwierdzając gołosłownie, że "(...) Strona nie wskazuje żadnych nowych faktów i dowodów mogących mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie (...)". Odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem nie ma charakteru bezwzględnego. Odpowiedzialność ta może być bowiem zniesiona w przypadkach wskazanych przez odnośne przepisy. Okoliczności egzoneracyjne wymienione zostały w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem – nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Z treści art. 92c ust. 1a u.t.d. wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2. W ocenie sądu na obecnym etapie postępowania odmowa zastosowania przez organy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest co najmniej przedwczesna. Dokonane ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę zastosowania powyższego przepisu poprzedzać powinno dokładne wyjaśnienie sprawy, zebranie dowodów i ich ocena, zgodnie z zasadami k.p.a. Zauważyć należy, że w toku postępowania odwoławczego organ nie zgromadził dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, a korespondencja kierowana do skarżącego dotyczyła wyłącznie zawiadomienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (k. 42 akt administracyjnych) i postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (k. 46 akt administracyjnych). Treść przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazuje organom ustalenie istotnych w sprawie okoliczności po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z regułą wskazaną w art. 81 k.p.a. koresponduje art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zmaterializowanie tych reguł powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero zadośćuczynienie nakazom wynikającym z przytoczonych regulacji procesowych, umożliwia prawidłową subsumcję norm materialnoprawnych. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zapadła ona z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Niesporne jest, że w dniu kontroli pojazdy nie posiadały ważnych badań technicznych. Organy nie zweryfikowały jednak prawdziwości okoliczności podanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie wyjaśniły, czy mogą one stanowić podstawę do uwolnienia skarżącego od odpowiedzialności, w oparciu o przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92c ust. 1a) u.t.d. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując odwołanie, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. Czyniąc zadość powinności płynącej z art. 10 § 1 k.p.a., należy wezwać skarżącego do złożenia dokumentów dołączonych do skargi oraz innych dowodów, które potwierdzają okoliczności podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, nie wyłączając przy tym dowodów przeprowadzonych z urzędu, organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, adekwatne do poczynionych ustaleń.