III SA/Lu 241/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. S. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że we wniosku strona ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, którą przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podniósł, że stawka jednolitej płatności obszarowej w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U., poz. 1308) i wynosi 732,06 zł. Mając na uwadze powyższe, jednolita płatność obszarowa na rok 2012 została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. [...] zł. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) stawka w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r. (Dz. U., poz. 1309) i wynosi 211,80 zł. Mając na uwadze powyższe, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2012 została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. [...] zł. Odnosząc się do treści odwołania złożonego przez A. S. podniesiono, że w złożonym wniosku nie ubiegała się o oddzielną płatność z tytułu owoców miękkich (nie zaznaczyła właściwej pozycji na pierwszej stronie wniosku). Strona wyraźnie określiła swoje żądanie tylko odnośnie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był związany żądaniem strony, a zatem nie mógł naliczyć z urzędu płatności z tytułu owoców miękkich. A. S. składając wniosek - podpisała go, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie oświadczyła we wniosku, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującej wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 2007 nr 46 poz. 310) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Natomiast za treść merytoryczna tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. W skardze A. S. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniosła zarzut naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., a także art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniosła, że o płatności m.in. z tytułu owoców miękkich ubiegała się od 2008 r., składając stosowne wnioski. We wnioskach tych płatność uzupełniająca z tytułu owoców miękkich zawierała się w jednej pozycji wniosku określonej jako płatność bezpośrednia. We wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. wprowadzono zmiany polegające na wyodrębnieniu oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, jako odrębnej pozycji koniecznej do zaznaczenia oprócz pozycji opisanej jako jednolita płatność obszarowa. Jednocześnie począwszy od 2012 r. ARiMR rozpoczęła przesyłanie beneficjentom dopłat spersonalizowane wnioski o przyznanie płatności. Zgodnie z informacjami rozpowszechnianymi przez ARiMR zarówno na stronie internetowej, jak i w instrukcji wypełniania wniosków, spersonalizowany wniosek przesłany do rolnika przez Agencję był generowany przez system informatyczny i wstępnie wypełniony zgodnie z danymi figurującymi w tym systemie. Osoba otrzymująca wypełniony przez system wniosek miała go jedynie podpisać oraz uzupełnić załączniki graficzne. Z instrukcji wypełniania wniosków na 2012 r. nie wynikało wprost, że w celu otrzymania płatności do owoców miękkich należy - inaczej niż w latach poprzednich - zaznaczyć dodatkową pozycję we wniosku. Tymczasem w decyzji przyznającej płatność nie uwzględniono dopłaty do owoców miękkich. W ocenie skarżącej na organach ciążył obowiązek wysyłania do wnioskodawcy wezwania o uzupełnienie wniosku, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na oczywiste rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a danymi będącymi w posiadaniu Agencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi podniósł, że ustawodawca w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). Organ administracji publicznej zapewnia stronom, ale tylko na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, oraz - również na ich żądanie - przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprowadzono w ten sposób wymóg wyraźnego żądania strony. Z dokumentacji sprawy wynika, że po złożeniu wniosku strona nie wnosiła o udzielanie jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej jako ustawa), określające m.in. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, przeprowadzania kontroli i wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 lit. a-c). Przechodząc do oceny prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw m.in. do roślin przeznaczonych na paszę, uprawnionych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Stosownie do art. 24aa ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje oddzielna płatność z tytułu owoców miękkich, o której mowa w art. 129 rozporządzenia nr 73/2009, zwana dalej "oddzielną płatnością do owoców miękkich", jeżeli: 1) spełnia on warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i złożył wniosek o jej przyznanie; 2) przyznano mu za 2008 r. przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich, o których mowa w art. 98 ust. 1-4 rozporządzenia nr 73/2009. Odnotować należy także, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się "odpowiednio", ale z zastrzeżeniem. Nie oznacza to jednak, że przepisy kodeksu mogą być modyfikowane, a jedynie nie stosuje się ich w przypadkach inaczej uregulowanych przepisami Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niedopełnienie przez organ obowiązku rzetelnego oraz wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania we wskazanym powyżej zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W przypadku płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, o czym stanowią odpowiednio art. 18 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy. Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że wnioski rolników należy traktować jako podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie art. 63 § 2 k.p.a. sprecyzowano jakie elementy co do treści powinien zawierać wniosek (podanie) strony wszczynający postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. w podaniu należy wskazać co najmniej osobę, od której pochodzi, adres i treść żądania oraz spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. Z kolei z treści § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia wynika, że wnioski rolników powinny zawierać wskazane w tych przepisach elementy, a więc m.in. oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych, z podaniem w szczególności: położenia działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy, danych z ewidencji gruntów i budynków: nazwy obrębu ewidencyjnego, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru arkusza mapy, numeru działki ewidencyjnej i powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej, powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, a także oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności: oznaczenia działki rolnej, grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną, powierzchni działki rolnej, numeru działki ewidencyjnej, na której jest położona działka rolna i powierzchni działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej. Żądanie strony przedstawione w podaniu dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości określonego organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, to treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że zakres żądania wnioskodawcy wynika w pierwszym rzędzie z danych zawartych w formularzu wniosku, ale nie bez znaczenia dla oceny żądania wnioskodawcy jest załącznik graficzny określający także działkę rolną w ramach granic danej działki ewidencyjnej. Przy innym podejściu podważony byłby sens domagania się od wnioskodawcy składnika załącznika graficznego (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 956/10, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 466/08). Dodać należy, że z uregulowań zawartych w § 2 ust. 2 oraz w § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że tzw. materiał graficzny, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), jest obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. W ocenie sądu w sytuacji, gdy podanie, na które w przypadku wniosku rolnika o przyznanie płatności obszarowych, składa się tzw. formularz wniosku oraz załączniki graficzne, budzi jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, w szczególności z punktu widzenia wymogów określonych w przepisach szczególnych, a zwłaszcza co do intencji wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia tych niejasności w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązek taki spoczywa na organie Agencji, w szczególności gdy niejasności w zakresie żądania rolnika co do wnioskowanej płatności występują przy prostym porównaniu treści formularza wniosku i jego załącznika graficznego określającego np. grupę upraw lub obszar działki, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną. W rozpatrywanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że w przesłanym przez Agencję spersonalizowanym wniosku, komputerowo wygenerowany został jego zakres obejmujący jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność podstawową. W takiej wersji wniosek został uzupełniony przez skarżącą o informacje dotyczące ilości załączników, wykazanie dodatkowej działki nr [...] o pow. 0,05 ha i podpis wnioskodawczyni. Do wniosku dołączone zostały cztery załączniki graficzne wskazujące obszary poszczególnych upraw, w tym uprawy maliny na działkach o nr [...] oraz [...] (JPO-B i JPO-G). Po weryfikacji przedmiotowego wniosku organ nie stwierdził nieprawidłowości i w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Powyższą decyzją przyznano A. S. płatności w wysokości [...] zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości [...] zł. W ocenie sądu powyższa rozbieżność pomiędzy treścią rubryki VIII formularza wniosku, w którym wykazane zostały działki nr [...] oraz [...] i załącznika nr 1/4 w którym oznaczono uprawę maliny w zakresie zgłoszonej grupy upraw w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w świetle wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przedmiotowej sprawie obligowała organ administracji publicznej do wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do zakresu wnioskowanej pomocy. Skoro bowiem załączniki graficzne stanowią integralną i niezbędną część wniosku o przyznanie płatności, są podpisane, podlegają kontroli organów w zakresie zgodności i nieprawidłowości, to tak istotna rozbieżność skutkować winna co najmniej bezzwłocznym wezwaniem wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień co do rzeczywistego zakresu jego wniosku, gdy zaistnieją wątpliwości czy na skutek swego oczywistego błędu (nieścisłości), które w prosty sposób można wyjaśnić bądź skorygować, obywatel może utracić przysługujące mu uprawnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że pomimo powyższej rozbieżności organ bez podjęcia próby jej wyjaśnienia wydał decyzję przyznając w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] jedynie jednolitą płatność obszarową. Sąd zwraca również, uwagę, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do szerokiej argumentacji prezentowanej przez A. S. w treści wniesionego odwołania, a dotyczącej chociażby okoliczności, że w 2008 r. przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich były przyznawane w ramach płatności do gruntów rolnych, którą to płatność na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. otrzymała. Agencja posiadała zatem informacje dotyczące posiadanych przez wnioskodawczynię upraw malin. Analiza wniosku skarżącej na rok 2012 r. prowadzi do stwierdzenia, że jej zamiarem było zadeklarowanie działek nr [...] oraz [...] zarówno do przyznania płatności obszarowej, jak i oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, co jednak nie znalazło właściwego odzwierciedlenia w treści formularza wniosku w rubryce określającej zakres wniosku. Tymczasem organy nie wezwały wnioskodawcy do udzielenia przez wnioskodawcę informacji (doprecyzowania wniosku), choć w ocenie sądu było to konieczne do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę dokona analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej uwagi i oceni, czy skarżąca spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Ze względu na powyższe okoliczności sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2012 r. naruszają przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.