III SA/Lu 244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. F. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu 8 lutego 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] przesłał do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] odpis prawomocnego wyroku z dnia 13 czerwca 213 r., sygn. akt II K 408/12, celem wykonania kary dodatkowej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta [...] cofnął B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oraz zobowiązał skarżącego do zwrotu prawa jazdy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Także art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego oraz § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231) nakłada na organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązek cofnięcia uprawnienia, z terminem rozpoczęcia biegu środka karnego uzależnionym od daty zwrotu prawa jazdy. Do czasu zwrotu prawa jazdy do urzędu kara dodatkowa zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych nie biegnie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. podniósł, że wyrok karny orzekający zakaz był wydany w 2013 r., a uprawomocnił się w dniu 29 maja 2014r. Od tamtej pory skarżący nie korzystał z prawa jazdy sądząc, że zakaz obowiązuje. Przez okres blisko trzech lat Starosta nie wydał jakiejkolwiek decyzji, pomimo istnienia orzeczenia. Starosta zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień, jednak data wydania takiej decyzji, a nawet jej brak pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie biegu okresu, na jaki orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Okoliczność ta nie mieści się w żadnym z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 43 § 2 in principio k.k. Starosta nie mógł wydać decyzji po upływie tak długiego czasu. Utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Doszło bowiem do wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. W ocenie Kolegium w świetle § 17 ust. 1 i 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami organ pierwszej instancji zasadnie nie wskazał terminu ważności decyzji, bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony był na okres dłuższy niż rok., a ponadto z akt sprawy wynika, że dokument prawa jazdy nie został zwrócony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez znaczenia jest data, w której wyrok będący podstawą cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stał się prawomocny. Termin rozpoczęcia biegu zakazu prowadzenia pojazdów należy liczyć albo od dnia zwrotu prawa jazdy albo od dnia poinformowania przez stronę wydziału komunikacji właściwego organu administracji publicznej o jego utracie (zgubieniu, zniszczeniu lub kradzieży). Zatem organ pierwszej instancji w zgodzie z przepisami prawa stwierdził, że do czasu zwrotu prawa jazdy do urzędu zakaz prowadzenia pojazdów nie biegnie oraz zobowiązał stronę do zwrotu prawa jazdy. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 182 k.k.w. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o cofnięciu uprawnieniń do kierowania pojazdami możliwe jest po upływie okresu, na który został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I KZP 4/13, w którym Sąd Najwyższy uznał, że jeżeli sąd, z obrazą art. 43 § 3 k.k., nie zobowiązał skazanego do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, to bieg okresu, na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, rozpoczyna się z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego. Skarżący podniósł, że bez wpływu na bieg terminu obowiązywania orzeczonego wyrokiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów pozostaje realizacja ciążącego na sądzie obowiązku powiadomienia odpowiednich organów o wydaniu orzeczenia zawierającego taki zakaz. Zgodnie z art. 184 k.k.w. przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka. Fakt niewykonania powyższego obowiązku nie może ujemnie wpływać na sytuację skazanego, który przez okres kilku lat będzie pozostawał w niepewności co do swojej sytuacji. Starosta zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień. Jednakże data wydania decyzji o cofnięciu uprawnień, a nawet jej brak, pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie biegu okresu, na jaki orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Okoliczność ta nie mieści się w żadnym z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 43 § 2 in principio k.k. Skarżący wskazał, że w okolicznościach sprawy zakaz został orzeczony w wyroku, który uprawomocnił się w dniu 29 maja 2014 r. Od tamtego czasu skarżący nie korzystał z prawa jazdy, uznając że obowiązuje go zakaz prowadzenia pojazdów. Przez okres prawie 3 lat skarżący nie otrzymał żadnego zarządzenia, które obligowałoby go do zwrotu dokumentu prawa jazdy ani decyzji cofającej uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po dokonaniu według opisanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Powyższy przepis koreluje z dyspozycją art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Według przepisu art. 184 k.k.w. przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka. Organ administracji występujący w postępowaniu karnym wykonawczym działa jako organ postępowania wykonawczego (art. 2 pkt 9 k.k.w.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II K 408/12 orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat, na podstawie art. 42 § 1 k.k. (wyrok oraz postanowienie o sprostowaniu wyroku k. [...] -[...] akt administracyjnych). Zgodnie z art. 42 § 1 k.k. sąd może orzec zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju w razie skazania osoby uczestniczącej w ruchu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, w szczególności jeżeli z okoliczności popełnionego przestępstwa wynika, że prowadzenie pojazdu przez tę osobę zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. Według art. 43 § 2 k.k. w brzmieniu obwiązującym przed dniem 1 lipca 2015 r. pozbawienie praw publicznych, obowiązek lub zakaz obowiązuje od uprawomocnienia się orzeczenia; okres, na który środek orzeczono, nie biegnie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, chociażby orzeczonej za inne przestępstwo. W myśl zaś art. 43 § 2 k.k. w brzmieniu obwiązującym od dnia 1 lipca 2015 r. pozbawienie praw publicznych, zakazy i nakaz obowiązują od uprawomocnienia się orzeczenia, a według art. 43 § 2a k.k. okres, na który orzeczono zakazy, nie biegnie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, chociażby orzeczonej za inne przestępstwo. Jednocześnie art. 43 § 3 k.k. stanowi, że orzekając zakaz określony w art. 42, sąd nakłada obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu; do chwili wykonania obowiązku okres, na który orzeczono zakaz, nie biegnie. Ponadto według § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231) w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji (ust. 1). W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, a jedynie pouczenie o obowiązku zwrócenia dokumentu i związanym z terminem jego zwrotu początkiem liczenia terminu orzeczonego zakazu (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II K 408/12, którym orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat, nie zawierał jednak przewidzianego w art. 43 § 3 k.k. rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu. Natomiast do nakazu zwrotu takiego dokumentu odwołuje się także § 17 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami Wyrok karny uprawomocnił się dnia 29 maja 2014 r., natomiast został przesłany Staroście [...] do wykonania dopiero w dniu 8 lutego 2017 r. Wysłane w tym przedmiocie pismo z Sądu Rejonowego w [...] wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 14 lutego 2017 r. W związku z tym decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B została wydana dopiero w dniu 24 lutego 2017 r., a zatem po upływie ponad dwóch lat od uprawomocnienia się wyroku karnego. Wskazując na datę uprawomocnienia się wyroku karnego skarżący wywodził, że orzeczony w stosunku do niego dwuletni okres zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych upłynął przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, kwestionując tym samym podstawę wydania takiej decyzji. Skarżący odwołał się przy tym do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I KZP 4/13, wedle którego jeżeli sąd, z obrazą art. 43 § 3 k.k., nie zobowiązał skazanego do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, to bieg okresu, na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, rozpoczyna się z dniem uprawomocnienia się wyroku skazującego. Zatem sporną kwestią w sprawie pozostawała data, od której należy liczyć okres biegu omawianego środka karnego. W ocenie skarżącego okres ten zaczął biec od dnia uprawomocnienia się wyroku karnego orzekającego zakaz. Organ pierwszej instancji samodzielnie, bez wyjaśnienia tej kwestii z sądem karnym, przyjął, że do czasu zwrotu prawa jazdy do urzędu kara dodatkowa zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych nie biegnie, a w treści decyzji zobowiązał skarżącego do zwrotu prawa jazdy. Organ drugiej instancji decyzję tę utrzymał w mocy. Natomiast zagadnienie prawnej możliwości orzekania - w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - w przedmiocie cofnięcia uprawnień powinno być wyjaśnione z sądem karnym, który orzekając zakaz określony w art. 42 nie orzekł o obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu, o czym stanowi art. 43 § 3 k.k. Ponadto do nakazu zwrotu takiego dokumentu odwołuje się także § 17 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Trzeba także zwrócić uwagę, że przesyłając odpis wyroku, którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, sąd karny w treści pisma przewodniego nie podał daty początkowej, od której należy liczyć okres wykonywania tego zakazu, jak wymaga tego art. 184 k.k.w. W opisanej sytuacji, gdy sąd karny nie orzekł o obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu i wbrew art. 184 k.k.w. nie wskazał daty początkowej biegu okresu wykonania kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, rozstrzygnięcie w zakresie początku wykonania środka karnego nie mogło zapaść w postępowaniu administracyjnym (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2006 r., III SA/Lu 584/15). Organ administracji zatem powinien był powziąć wątpliwości co do wykonania orzeczenia. Uzasadniało to, a w omawianym przypadku wręcz zobowiązywało organ do wystąpienia do sądu karnego z wnioskiem o wyjaśnienie orzeczenia zgodnie z art. 13 § 1 k.k.w. Ostatnio powołany przepis przewiduje, że organ wykonujący orzeczenie oraz każdy, kogo orzeczenie bezpośrednio dotyczy, może zwrócić się do sądu, który je wydał, o rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykonania orzeczenia lub zarzutów co do obliczenia kary. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie. W myśl art. 13 § 3 k.k.w. na postanowienie w przedmiocie określonym w § 1 zażalenie przysługuje również organowi określonemu w art. 2 pkt 5-10 oraz każdemu, kogo orzeczenie bezpośrednio dotyczy. Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Nie może więc samodzielnie ustalać tego zakresu w sytuacji zaistnienia wątpliwości w tej kwestii. Ponadto w kontrolowanych decyzjach organy nie powołały podstawy prawnej orzeczonego w decyzji organu pierwszej instancji zobowiązania skarżącego do zwrotu prawa jazdy. Trzeba także zauważyć, że akta postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane skarżone decyzje, są niepełne i w szczególności nie zawierają dokumentów, które pozwalałyby na ustalenie, jakiej kategorii uprawnienia do kierowania pojazdami posiada skarżący. W konsekwencji uznać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie, jak wymagają tego przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zwróci się do sądu karnego o wyjaśnienie wątpliwości co do wykonania orzeczenia, zgodnie z art. 13 § 1 k.k.w. Po uzyskaniu stosownego wyjaśnienia w wymienionym trybie, organ w oparciu o pełne akta administracyjne wyda rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie z punktu II w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.