III SA/Lu 244/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. T. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. III SA/Lu 244/25 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "organ odwoławczy", lub "Kolegium") postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 23 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości T. K.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. D. B. wniósł o rozgraniczenie działek będących jego własnością (działki nr [...], [...]) z działkami sąsiednimi będącymi własnością J. T. (działka nr [...]) oraz U. Z. (działka nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy T. decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r. orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych działek. Równocześnie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. ten sam organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6.800,00 zł (wynagrodzenie geodety). Połową kosztów (3.400,00 zł) organ I instancji obciążył wnioskodawcę rozgraniczenia D. B., a pozostałą część rozdzielił pomiędzy uczestników postępowania, stosownie do długości granic ich nieruchomości, w następujący sposób - U. Z. obciążona została kwota 1.817,23 zł, J. T. - kwotą 1.582,77 zł. Jednocześnie organ zaliczył wnioskodawcy D. B. wpłaconą na poczet kosztów zaliczkę w wysokości 3.400,00 zł, dokonując jednocześnie zwrotu pozostałej części. Organ określił również sposób i termin uiszczenia kosztów. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego zarówno przez U. Z. jak i J. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a.") stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się m.in. należności biegłych, w tym przypadku wynagrodzenie geodety L. J. w kwocie 6.800 zł. Kolegium uznało, że obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania w sposób określony zaskarżonym postanowieniem jest prawidłowe, bowiem rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych. Organ odwoławczy podkreślił również, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061, ze zm., dalej jako "K.c."), stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W tym zakresie Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie było wcześniej prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, ani postępowanie równorzędne, zaś wytyczenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Dopiero w efekcie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego doszło w istocie do ustalenia granicy na tych nieruchomościach. Z uwagi na powyższe, zasadnym, w ocenie Kolegium, było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie granicy prawnej przedmiotowych nieruchomości. Przy czym, wynikająca z art. 152 K.c. zasada ponoszenia kosztów rozgraniczenia po połowie, winna być, przy wielości stron (wielości rozgraniczanych nieruchomości), rozumiana w ten sposób, iż połowa kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciąża wnioskodawcę rozgraniczenia, druga zaś połowa podlega rozliczeniu pomiędzy uczestników (właścicieli rozgraniczanych nieruchomości) według ilości posiadanych nieruchomości, długości granic bądź ilości punktów granicznych, a następnie stosownie do posiadanych przez współwłaścicieli udziałów w nieruchomości. Organ I instancji dokonał rozdzielenia tych kosztów według długości granic (przy rozdzieleniu kosztów pomiędzy uczestników postępowania) oraz biorąc pod uwagę, że wnioskodawca ponosi połowę kosztów rozgraniczenia. W związku z tym słuszne było ustalenie kosztów wnioskodawcy na kwotę 3400 zł (połowa wynagrodzenia biegłego). Pozostałą część (3.400,00 zł) winni uiścić uczestnicy postępowania, stosownie do długości granic posiadanych nieruchomości objętych rozgraniczeniem, według wskazanego przez organ wyliczenia, zgodnie z którym U. Z. ponosi kwotę 1.817,23 zł (dł. granicy 375,69 m), a J. T. - kwotę 1.582,77 zł (dł. granicy 327,22 m). J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu odwoławczego. Podkreślił, że rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, gdyż granica była wyznaczona w postaci miedzy i nie została nigdy naruszona oraz zgodnie akceptowana przez obie strony do czasu złożenia wniosku o rozgraniczenie przez D. B.. Wyjaśnił, że poprzedni właściciele nigdy nie wnosili jakichkolwiek roszczeń co do przebiegu granicy i nie mieli sporu granicznego, a granica była w tym samym miejscu jak obecnie i nigdy nie była elementem spornym. Skarżący zwrócił uwagę, że ze zgromadzonej dokumentacji i przeprowadzonego procesu rozgraniczenia wynika jednoznacznie, iż nie było ono konieczne, gdyż geodeta uprawniony jedynie potwierdził stan z protokołu granicznego z dnia 12-20 czerwca 2013 r., który sporządziła geodetka I. S. zgodnie z operatem nr [...] W ocenie skarżącego wnioskodawca stworzył sztuczny spór i sam powinien ponieść koszty postępowania rozgraniczającego. Skarżący przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bk 301/23 na potwierdzenie swojej argumentacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wysokość kosztów postępowania (6.800,00 zł) nie była w sprawie kwestionowana. Istota sporu sprowadzała się natomiast do prawidłowego i należycie uzasadnionego określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że rozgraniczanie nieruchomości w podstawowym zakresie uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm. – dalej jako "p.g.k."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do przepisów art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.). Jeżeli brak jest danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, na ustalenie przebiegu granicy pozwalają zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, gdy nie doszło do zawarcia ugody, jak również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji (art. 34 ust. 2 p.g.k.). Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Problematyka dotycząca sposobu orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego została już wielokrotnie omówiona w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i w postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i art. 153 k.c. z przepisami art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy zatem przyjmować, że w postępowaniu administracyjnym ma także zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może oczywiście uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże w rzeczywistości ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży – co do zasady – w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest aktualnie dominujący w judykaturze sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wymaga jednakże w tym miejscu zwrócenia uwagi, że istnieją oczywiście przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej reguły jest nie tylko możliwe, ale i wskazane. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które wynikać muszą ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, decydujących w konkretnym wypadku o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego niż obciążanie nimi wszystkich uczestników rozgraniczenia, w tym także obciążenia tymi kosztami wyłącznie podmiotu inicjującego postępowanie rozgraniczeniowe. Tego rodzaju przypadki odnoszą się jednakże przede wszystkim do takich spraw, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości w istocie nie były sporne, bo wiążąco ustalone zostały już wcześniej we właściwym trybie, a od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, zaś motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia jest zakwestionowanie ustalonego już przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie można w sposób jednoznaczny przesądzić, że nie zachodzi taka wyjątkowa sytuacja przełamująca zasadę, iż koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie właściciele sąsiednich działek. Organy bowiem wbrew zasadzie prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z naruszeniem również art. 77 § i art. 80 nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a dokonana ocena nie jest swobodną oceną dowodów, ale właśnie dowolną. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w protokole granicznym nr 2 z dnia 9 listopada 2024 r. uprawniony geodeta L. J. wskazał, że w 1991 r. granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie była linią prostą. Krzywizna granicy tych działek została profesjonalnie opisana w 2013 r. przez geodetkę I. S. w operacie nr [...] Na szkicu w pkt 10 protokołu granicznego w przedmiotowej sprawie jest to linia czerwona pkt [...], której bezsporność potwierdzili właściciele obu działek w protokole granicznym z dnia 12-20 czerwca 2013 r. (pkt 9.1.c, k. 19 akt adm.). W związku z tym twierdzenie organu odwoławczego, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie było prowadzone wcześniej postępowanie rozgraniczeniowe, ani postępowanie równorzędne stoi w sprzeczności z informacjami zawartymi w protokole granicznym nr 2 w zakresie istnienia protokołu granicznego sporządzonego przez geodetkę I. S. w 2013 r. Także sam skarżący – zarówno w odwołaniu jak i skardze podkreślał, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nie było konieczne, gdyż jedynie potwierdza stan z protokołu granicznego sporządzonego właśnie przez geodetkę I. S. w 2013 r. Wobec tego organy nie zweryfikowały czy faktycznie działki nr [...] i nr [...] nie były już przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego w 2013 r. Tym samym nie można wykluczyć, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy T. w przedmiocie kosztów rozgraniczenia rozdzielające koszty pomiędzy wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości, jest obarczone wadą, polegającą na przedwczesnym uznaniu, że rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] było w interesie skarżącego. W szczególności, że wnioskodawca tego postępowania – D. B. – we wniosku z dnia 28 czerwca 2024 r. nie podnosi żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na zaistniały spór graniczny. Należy zdaniem Sądu zwrócić również uwagę, że uprawniony geodeta L. J. przedkładając rachunek nr [...] (k. 17 akt. adm.) za usługę rozgraniczenia nieruchomości rozdzielił koszt rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] od kosztów rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. W pierwszym przypadku wartość usługi określił na kwotę 3.780 zł, a w drugim na 3.020 zł. Wobec tego połowa kosztów rozgraniczenia działki D. B. z działką U. Z. wynosi – zgodnie z rachunkiem geodety - 1.890 zł, natomiast połowa kosztów rozgraniczenia działki D. B. z działką J. T. – wynosi 1.510 zł. Organy natomiast przyjęły, że połowa całkowitych kosztów rozgraniczenia, powinna zostać podzielona pomiędzy U. Z. i J. T. stosownie do długości granic nieruchomości objętych rozgraniczeniem, odpowiednio w wysokości 1.817,23 zł i 1.582,77 zł. W ocenie Sądu, skoro sam geodeta uprawniony wyraźnie rozróżnił wartość swojej pracy w przypadku rozgraniczanych nieruchomości przyjmując, że koszt jednego punktu granicznego to około 755 zł (6.800 zł / 9 ? 755,55 zł) to brak jest podstaw do określania ich według długości granicy. Mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi było zatem postanowienie wymienione w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali ponad wszelką wątpliwość czy toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] lub inne oraz – w przypadku odpowiedzi pozytywnej – przeanalizuje wyniki tego postępowania w porównaniu do przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego oraz w świetle zasady rozdziału kosztów pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości i wyjątków od tej zasady rozstrzygnie w przedmiocie kosztów postępowania.