III SA/Lu 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. W dniu 8 kwietnia 2008 r. Sejmik Województwa L. działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 ze zm.) podjął uchwałę [...], mocą którą wyraził zgodę na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. P. Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Wojewoda L. złożył na tę uchwałę skargę sądową, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z powołanym art. 27 ust. 2 ustawy rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Zdanie drugie powołanego przepisu podkreśla, że sejmik ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Takie uregulowanie stanowi o obowiązku uzasadnienia uchwały w tym przedmiocie. Brak uzasadnienia nie pozwala natomiast ocenić, czy wystąpiła sytuacja określona w zdaniu drugim. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa L. wnosił o jej oddalenie. Organ wskazał, że do Sejmiku Województwa L. wpłynął wniosek Prezesa Agencji [...] z dnia 14 lutego 2008 r. o wyrażenie zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym województwa A. P., będącym dyrektorem Oddziału Terenowego Agencji [...] w L. Wniosek pracodawcy zawierał stwierdzenie, że zamiar odwołania i rozwiązania stosunku pracy nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu radnego. Pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Prezes Agencji [...] poinformował, że radny, po odwołaniu ze stanowiska dyrektora Oddziału Terenowego Agencji [...] w L. zostanie zatrudniony na stanowisku głównego specjalisty. Sejmik Województwa L. zaskarżoną uchwałą wyraził zgodę na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Z treści art. 27 ust. 2 ustawy wynika, że radny jest objęty szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy, ale wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione zostało uznaniu sejmiku województwa. Sejmik ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody jedynie w przypadku, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez tego radnego mandatu. Przepis nie stanowi kiedy zgoda taka może być udzielona, a kiedy należy jej odmówić. Przepis ten nie ustanawia również dla uchwały w tym przedmiocie żadnych szczególnych wymogów formalnych. Stąd błędny jest pogląd o konieczności uzasadnienia tego aktu. W obowiązującym prawie nie istnieje generalna norma określająca elementy formalne uchwały. Skoro zatem nie ma obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to nie można stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ powołał się również na orzecznictwo wskazujące na brak obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK152/07). Podniósł, że z protokółu z sesji Sejmiku z dnia 8 kwietnia 2008 r. nie wynika, iż w trakcie dyskusji były podnoszone jakiekolwiek okoliczności mogące sugerować związek pomiędzy wnioskiem pracodawcy, a wykonywaniem mandatu przez radnego. Radny, którego uchwała dotyczyła uczestniczył w sesji i mógłby takie okoliczności wskazać. Pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników. Stąd brak przesłanek do odmowy takiej zgody (związek z wykonywanym mandatem) musiał skutkować wyrażeniem zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zwanej dalej u.s.w. – rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Identyczne regulacje zawierają również pozostałe ustawy samorządowe, tj. ustawa o samorządzie gminnym (art.25 ust. 2) oraz ustawa o samorządzie powiatowym (art. 22 ust. 2). Treść art. 27 ust. 2 u.s.w. wyraźnie wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa, pozostawione zostały uznaniu sejmiku województwa z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie on do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku sejmik województwa obowiązany jest odmówić wyrażenia zgody. Motywy, które legły u podstaw podjęcia przez pracodawcę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym – muszą być poddane weryfikacji przez sejmik województwa, ponieważ od poczynionych ustaleń zależy czy województwo wyrazi bądź odmówi wyrażenia zgody na tego rodzaju czynność. O przesłankach, jakimi kierował się sejmik województwa podejmując jedną z uchwał przewidzianych w art. 27 ust. 2 u.s.w. można dowiedzieć się wyłącznie z uzasadnienia. W przypadku braku uzasadnienia, nie jest bowiem wiadome, z jakiego powodu sejmik województwa podjął stosowną uchwałę. Wprawdzie ustawodawca nie ustanowił wprost wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki: z dnia 15 grudnia 2005 r. , sygn. II OSK 1124/05 i z dnia 9 maja 2006 r. , sygn. II OSK 195/06 – niepubl.), skład orzekający przyjmuje pogląd, że ów wymóg wynika z wykładni celowościowej. Ponadto wykładnia systemowa prowadzi do tego samego wniosku. Skoro rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydawane w formie decyzji muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 kpa), to identyczna powinność spoczywa na organach samorządu terytorialnego, podejmujących uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy, bądź o odmowie wyrażania takiej zgody. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że w demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, ów przepis wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Zatem działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r. , sygn. II SA/Kr 363/03, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06 – Wokanda 2006/11/37). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. I PK 152/07 (LEX nr 375789), że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednik art. 27 ust. 2 u.s.w.) nie zobowiązuje rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Sąd Najwyższy wywiódł ten pogląd na podstawie wykładni językowej w/w przepisu. Tego rodzaju wykładnia czasami zawodzi, jeśli skonfrontuje się ją z wykładnią celowościową i systemową. Wskazać również trzeba, że stanowisko Sądu Najwyższego zostały poddane krytyce (zob. glosa A.Rzeteckiej-Gil – LEX nr 88513). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić protokół z przebiegu obrad. Nie mogąc ustalić, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, sąd pozbawiony jest możliwości ustalenia, jak zdefiniowali w danej sprawie przesłankę określoną w art. 27 ust. 2 u.s.w., i czy rozważyli oni należycie jej istnienie lub brak. Może się również okazać, że przy podejmowaniu uchwały kwestia przyczyny wystąpienia pracodawcy wcale nie była brana pod uwagę. Sąd uznaje argument, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego. Sejmik województwa ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zaś w innych wypadkach ma obowiązek wyrazić zgodę – po stwierdzeniu, że zwolnienie ma inne tło niż wykonywanie mandatu. Fakt dokonania ustaleń, o których mowa w art. 27 ust. 2 u.s.w. musi jednak wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wtedy sąd może zbadać poprawność rozumowania organu i merytoryczną zasadność podjętej uchwały. Podsumowując – Sejmik Województwa L. powinien był uzasadnić podjętą uchwałę, gdyż tylko wówczas w pełni zrealizuje swój obowiązek ustosunkowania się do wniosku pracodawcy, przewidzianego w omawianym przepisie. Skoro zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 2 u.s.w., przeto sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie takie nie narusza samodzielności sejmiku jako organu samorządu województwa, gdyż nie ingeruje w sferę decyzyjną tego organu, odnosząc się jedynie do stwierdzonych wad. Zgodnie z art. 152 tej ustawy - w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała jako nieważna nie powinna być wykonywana w całości (pkt 2 sentencji).