III SA/Lu 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Z. U. S. (dalej jako "organ" lub "ZUS") odmówił Z. W. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lutego 2021 r. Z. W. (dalej jako "skarżąca") wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] (Dz. U. poz. 152), dalej jako "rozporządzenie z dnia 19 stycznia 2021 r." i podniósł, że wskazany przez skarżącą we wniosku kod PKD nie jest zgodny z kodem działalności przeważającej przedsiębiorcy według PKD. Na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEiDG), na dzień [...] listopada 2020 r. działalnością przeważającą według PKD jest kod PKD [...] Kod ten nie uprawnia do zwolnienia z tytułu składek za wskazany we wniosku okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Z. W. zarzuciła niedokładną weryfikację charakteru prowadzonej przez nią działalności oraz niezgodność stanowiska organu z materiałem dowodowym. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu podniosła, że działalność gospodarczą otworzyła w 2003 r., kiedy nie obowiązywały obecne kody PKD, podczas migracji kodów PKD w latach 2008-2009 oraz migracji systemów do bazy CEiDG w 2011 r. doszło do błędnego zakwalifikowania kodu PKD jej działalności gospodarczej. Od początku prowadzenia działalności skarżąca zajmowała się przewozami pasażerskimi pomiędzy województwami oraz świadczyła usługi wynajmu autokarów na wycieczki szkolne, wesela, charakterystyczne dla kodu PDK nr [...] Skarżąca zaznaczyła, że we wpisach CEiDG zawarte są wszelkie posiadane przez nią zezwolenia i licencje, natomiast nigdy nie świadczyła usług o charakterze komunikacji miejskiej i w związku z tym związku w dniu [...] lutego 2021 r. złożyła wniosek o zmianę przeważającego kodu PKD z datą zaistnienia zmiany [...] grudnia 2003 r. Skarżąca powołując się na treść pisma z Głównego Urzędu Statystycznego wskazała, że według kodów PKD z 1998 r. działalność otworzyła z kodem [...], czyli pozostały pasażerski transport lądowy, co oznacza, że obecnie jest równoważny z kodem nr [...] Jednocześnie skarżąca dołączyła do skargi kopie rejestrów sprzedaży za październik 2019 r. i 2020 r., grudzień 2019 r. i 2020 r. pismo z Głównego Urzędu Statystycznego, wniosku o zmianę kodu PKD, licencji i zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r., wydanego m.in. na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), dalej również powoływanej jako "ustawa o COVID-19". Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. albo za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) [...], [...], [...], [...], [...], 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r. Stosownie do ust. 2 powyższego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r., wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (...), płatnik składek przekazuje do Z. U. S. nie później niż do dnia [...] marca 2021 r. Płatnik składek we wniosku, o którym mowa w ust. 1: 1) zawiera elementy, o których mowa w art. 31zp ust. 2 pkt 1, 2b, 2c, 3 i 4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem pkt 2; 2) zamiast treści oświadczeń, o których mowa w art. 31zp ust. 2 pkt 2b i 2c ustawy o COVID-19, zawiera odpowiednio informacje o rodzaju przeważającej działalności, o której mowa odpowiednio w § 10 ust. 1 pkt 1 albo 2, oraz o uzyskaniu w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku przychodu niższego co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego (§ 12 ust. 2). Przedmiotowa pomoc przyznawana jest na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19. Zgodnie z art. 31zq ust. 5 ustawy o COVID-19, Z. U. S. informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (o których mowa w art. 31zo). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, stosownie do art. 31zq ust. 7, następuje w drodze decyzji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8). Z powyższych przepisów wynika, że omawiana pomoc została przewidziana dla przedsiębiorców rzeczywiście prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wybranych, wskazanych w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r., rodzajów działalności oznaczonych kodami PKD. Unormowania zawarte w ustawie o COVID-19 oraz w rozporządzeniu są reakcją na negatywne skutki epidemii COVID-19 i mają na celu realne wsparcie dla podmiotów, które zostały faktycznie dotknięte negatywnymi skutkami epidemii. Chodzi zatem o to, aby pomoc w ramach omawianego wsparcia została skierowana do podmiotów faktycznie prowadzących na dany dzień działalność według wskazanych kodów, jako przeważającą. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, ustalenie ziszczenia się tego warunku przyznania pomocy ma następować na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Wyjaśnić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o statystyce publicznej", dla potrzeb statystki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. W świetle art. 42 ust. 7 pkt. 1 i ust. 8 ustawy o statystyce publicznej, złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (D. U. z 2019 r. poz. 1291, 1495 i 1649), chyba że zmiana dotyczy jedynie cech objętych wpisem, niebędących przedmiotem wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej, udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów. W orzecznictwie przyjmuje się, że wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności, ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Powyższe stanowisko podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie powyższej ulgi prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID-19. W konsekwencji zastosowanie w sprawie ma m.in. przepis art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki charakter niewątpliwie posiadają dane zawarte w rejestrze REGON. Ubiegający się o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia przedsiębiorca, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON. Pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane ani w ustawie o COVID-19 czy rozporządzeniu, ani w ustawie o statystyce publicznej. Natomiast sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o metodologii", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ustawy o statystyce. Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że w celu obalenia domniemania prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności przedsiębiorca może posłużyć się dokumentami wykazującymi procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest to możliwe, udział pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących, stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. W postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w rejestrze w tym zakresie korzysta z domniemania prawdziwości, jest ono jednak wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, również oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Ustawodawca w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 potraktował wpis w rejestrze jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego, a przez to skrócenie procedury przyznawania pomocy. Wyłączne uwzględnianie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu, powoduje jednak w rzeczywistości wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, tj. prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według wskazanych kodów PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Takie działanie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie walki ze skutkami epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zaznaczyć należy, że inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania rodzaju przeważającej działalności innej niż jest wskazana w rejestrze REGON należy do strony występującej o przyznanie ulgi. Niemniej jednak, również w takiej sytuacji ciążą na organie obowiązki procesowe określone k.p.a. W szczególności organ zobowiązany jest przestrzegać zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a., z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na organie spoczywa również obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Ponadto, co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie sądu, organ nie wywiązał się z powyższych obowiązków. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uznać za wadliwą, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca jest wykluczona z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia mu wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 1 ustawy o COVID-19. Wydając decyzję organ ograniczył postępowanie wyjaśniające jedynie do wpisów w rejestrze podmiotów REGON, przy czym czynność ta w dodatku nie została utrwalona w formie dowodu, który powinien zostać dołączony do akt administracyjnych, w celu jego weryfikacji przez stronę postępowania i sąd administracyjny. Takie działanie nie może być zaakceptowane w świetle powołanych wyżej zasad postępowania. Skarżąca została pozbawiona inicjatywy dowodowej, z powodu naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. i "nie zdążyła" wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, o których była wcześniej mowa. Zaskarżona decyzja została wydana "znienacka", kilka dni po złożeniu wniosku. Dopiero na etapie skargi sądowej skarżąca rozpoczęła polemikę z ustaleniami organu i złożyła określone dowody. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejnym organem administracji publicznej powołanym do gromadzenia i oceny dowodów. Rzeczą sądu jest jedynie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, w aspekcie ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w k.p.a. oraz wyda rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wykładni omawianych przepisów ustawy o COVID-19 i rozporządzenia zawartej w niniejszym wyroku.