III SA/Lu 246/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 marca 2022 r. nr SKO.1765/21 w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego i jego opiekuna do szkoły oddala skargę. Skarżąca E. K. we wniosku z dnia 1 września 2021 r., zwróciła się do Burmistrza Miasta B. o zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnej córki M. M. W. i jej opiekuna do Prywatnej Szkoły Podstawowej w B. w roku szkolnym 2021/2022. Do wniosku dołączyła orzeczenie nr [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka oraz orzeczenie nr [...] z dnia 20 maja 2011 r. o niepełnosprawności córki M. W.. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że dowóz jej córki będzie realizowany samochodem marki O. , należącym do Prywatnej Szkoły Podstawowej i ubiega się w związku z tym o zwrot kosztów przewozu na rzecz Prywatnej Szkoły Podstawowej w B.. W toku postępowania administracyjnego skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że nie jest właścicielem wyżej wskazanego samochodu i nie posiada upoważnienia do dysponowania samochodem Prywatnej Szkoły Podstawowej. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 29 września 2021 r. odmówił skarżącej przyznania zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka i jego opiekuna do Prywatnej Szkoły Podstawowej w B.. Powołując się na treść art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.) wyjaśnił, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Organ wskazał, że według złożonych dokumentów dziecko w okresie od 27 stycznia 2021 r. do 26 lutego 2021 r. było dowożone do placówki bezpłatnie. Gmina B. zapewnia uczniom niepełnosprawnym bezpłatny transport do placówek, a skarżąca nie zgłosiła chęci przewozu dziecka transportem gminnym. Pismem z dnia 15 października 2021 r. skarżąca odwołała się od decyzji Burmistrza Miasta B.. Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dacie składania wniosku córka skarżącej M. M. W., ur. [...] r., miała ukończone 7 lat. W dniu 20 maja 2021 r. P. Z. do S. O. o N. w B. wydał orzeczenie o zaliczeniu córki skarżącej do osób niepełnosprawnych, ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od wczesnego dzieciństwa. Ponadto orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego dla M. W.. Organ II instancji wyjaśnił także, że z pisma Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej w B. wynika, że od 1 września 2021 r. M. W. jest uczennicą tej placówki. Prywatna Szkoła Podstawowa zapewnia dowóz uczennicy do szkoły, a wcześniej do przedszkola. Dowóz jest realizowany w trakcie roku szkolnego, z czego w okresie wakacji organizowany jest wyłącznie w lipcu, w związku z odbywającym się w placówce zaplanowanym wypoczynkiem letnim. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z treści przepisów ustawy Prawo oświatowe jasno wynika, że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie można żądać zwrotu kosztów dojazdu na rzecz placówki szkolnej, gdyż zwrot takich kosztów należy się rodzicom. Z dokumentów znajdujących się w sprawie nie wynika, aby skarżąca ponosiła jakiekolwiek koszty dojazdu. Ponadto wniosła o zwrot kosztów dojazdu na rzecz Prywatnej Szkoły Podstawowej w B., a zatem skarżąca nie ponosiła przedmiotowych kosztów. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że obowiązek o którym mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci oraz rodziców. Przepis ten przewiduje więc dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły lub przedszkola. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice – zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, przy czym jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Przy tym wybór sposobu realizacji tego obowiązku gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wyraziła zaś zamiar realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły transportem organizowanym przez Prywatną Szkołę Podstawową w B. i domaga się refundacji ponoszonych z tego tytułu kosztów na rzecz placówki szkolnej. Natomiast skarżąca nie zgłosiła chęci przewozu dziecka transportem gminnym. Ustawa nie przewiduje zaś zwrotu kosztów dowozu dziecka dla placówki szkolnej, która organizuje przewóz, bowiem jedynymi podmiotami uprawnionymi do zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci są rodzice. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca E. K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest "instytucjonalnym znęcaniem, krzywdząca, stronnicza, dyskryminująca". W ocenie skarżącej organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta B.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, bowiem nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wymagają wyjaśnienia dwie kwestie natury proceduralnej. Pierwsza dotyczy trybu rozpoznania sprawy, druga zaś wniosku strony o przesłuchanie świadków w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż, skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, natomiast skarżąca nie żądała przeprowadzenia rozprawy w odpowiednim, przewidzianym ustawą terminie. Z tego względu zawarty w piśmie skarżącej z dnia 2 maja 2023 r. "wniosek o jawność postępowania" – nie mógł zostać uwzględniony i skutkować zmiany ustalonego już przez sąd trybu rozpoznania sprawy, gdyż złożony został po terminie określonym w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skoro bowiem odpis odpowiedzi na skargę, w której organ sformułował wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym doręczono skarżącej w dniu 27 czerwca 2022 r., to 14-dniowy ustawowy termin do złożenia żądania przeprowadzenia rozprawy (sprzeciwu), upłynął bezskutecznie z dniem 11 lipca 2022 r. Nie było tym samym również podstaw do odroczenia wyznaczonego terminu posiedzenia, wobec braku przesłanek stosowanego odpowiednio art. 109 p.p.s.a. Jednocześnie należało mieć na uwadze, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jedynie w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie występowały istotne wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia, poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Dowody zgromadzone w toku postępowania przed organami obu instancji były bowiem wystarczające do jej rozstrzygnięcia i nie zachodziła potrzeba uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inną niż decyzje i postanowienia wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według tego przepisu, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ wydał wprawdzie decyzję administracyjną, jednakże w istocie rozstrzygnięcie to jest czynnością z zakresu administracji publicznej stanowiącą odpowiedź na wniosek skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, czynności przyjmują postać działań faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK1457/19.). Taki charakter ma niewątpliwie zaskarżona czynność, która stanowi odpowiedź na wniosek konkretnie oznaczonego podmiotu w kwestii przysługiwania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Dlatego mając to na względzie wskazać należy, że mimo, iż rozstrzygnięcia organów przybrały postać decyzji administracyjnych, to nie stanowiło to przeszkody do rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak również tego rodzaju uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 poz. 900 – dalej jako "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku. Zgodnie z art. 32 ust. 6 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (dzieci w wieku powyżej 7 lat, posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, objęte wychowaniem przedszkolnym) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywają się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Przypomnieć należy, że córka skarżącej w dacie złożenia wniosku o zwrot kosztów przejazdu miała już ukończone 7 lat. P. Z. do S. O. o N. w B. w dniu 20 maja 2021 r. wydał orzeczenie o zaliczeniu dziecka skarżącej do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od wczesnego dzieciństwa. Natomiast w dniu 18 sierpnia 2021 r. wydano orzeczenie nr [...]/20/21 orzekające o potrzebie kształcenia specjalnego dla córki skarżącej. Sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych określony został w art. 39a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (ust. 1). Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru podanego w art. 39a ust. 2 ustawy. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 4 ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 39a ust. 5 ustawy). Powyższe uregulowania są w okolicznościach tej sprawy jednoznaczne. Wynika z nich, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej. Są przy tym dwie formy zapewnia przez gminę realizacji powyższego obowiązku: 1) bezpośrednio przez gminę we własnym zakresie albo 2) poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży, uczniów i rodziców, wówczas gdy dowożenie zapewnione jest przez rodziców. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie ponosiła żadnych kosztów przejazdu córki, a we wniosku zwróciła się wprost z prośba o zwrot kosztów przejazdu dziecka, ale na rzecz P. S. P. w B., która dowóz ten wykonywała. W takiej sytuacji podkreślić należy, że jeżeli sami rodzice nie zapewniają przejazdu dziecka do szkoły to mogą żądać od gminy zapewnienia ich dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Wybór formy realizacji obowiązku gminy należy bowiem do rodziców. Natomiast w ustawie nie przewidziano zwrotu kosztów przejazdu dziecka na rzecz placówki szkolnej, nawet takiej, która taki obowiązek realizuje. Jedynymi bowiem podmiotami uprawnionymi do zwrotu na ich rzecz kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci są rodzice. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 39a ust. 6 ustawy, jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, koszty przewozu ustala się zgodnie z art. 39a ust. 2 ustawy. A zatem zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka przysługuje wyłącznie rodzicowi, ale pod warunkiem ponoszenia go na rzecz specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby skarżąca poniosła jakiekolwiek koszty dowożenia córki do szkoły. Tym samym nie mogła skutecznie domagać się zwrotu tych kosztów ani na własna rzecz, ani tym bardziej na rzecz innego podmiotu, który koszty takie poniósł. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej czynności jasno wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącą i Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej oraz w sposób wyczerpujący, jasny i prawidłowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę jako bezzasadną oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.