III SA/Lu 250/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] ustalającą opłatę za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się w sposób następujący: W dniu 21 stycznia 2015 r. skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. W dodatkowych wyjaśnieniach skarżący stwierdził, że wniosek składa z uwagi na nieopatrywanie z urzędu odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonał pracę geodezyjną, a dokumentu pierwotnego nie przedstawiono do uwierzytelnienia. Starosta B. w dniu 28 stycznia 2015 r. sporządził dokument obliczenia opłaty (nr [...]) od wnioskowanej dokumentacji, ustalając wysokość należnej opłaty w kwocie 65 zł, na którą składało się: 50 zł za uwierzytelniony dokument i 15 zł za trzy kopie. Skarżący uiścił należną opłatę, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. W dniu 4 stycznia 2018 r., skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o ustalenie powyższej opłaty w drodze decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że opłata ta pobrana została nienależnie, gdyż art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej jako: "p.g.i.k.") w brzmieniu obowiązującym w dniu pobrania opłaty stanowił, że przyjęcie materiałów do zasobu, właściwy organ potwierdza wpisem do ewidencji materiałów zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca pracy realizuje pracę geodezyjną, odpowiednimi klauzulami urzędowymi bez składania wniosku o ich uwierzytelnienie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], ustalił wysokość opłaty za uwierzytelnienie na 65 zł (50 zł za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu i 15 zł za trzy kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu). W uzasadnieniu decyzji Starosta B. stwierdził, że po pozytywnej weryfikacji w dniu 28 stycznia 2015 r. dokumentacja techniczna została włączona do zasobu, a materiały przeznaczone dla zamawiającego zostały opatrzone klauzulami zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 914 dalej jako: "rozporządzenie MAC"), za co naliczona została opłata w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...]. Organ wyjaśnił, że opłata została ustalona na podstawie tabeli nr 16 lp. 3 i 4 załącznika do p.g.i.k. Starosta B. zauważył, że ust. 16 tego załącznika określa wzory, które powinny być stosowane m.in. do tabeli 16 lp. 1-5, jednakże czytane łącznie z ust. 3-7 załącznika, z których wynika, że współczynnik K i CL stosuje się tylko w przypadku udostępniania Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Starosta podkreślił, że wniosek o ustalenie opłaty w drodze decyzji, został złożony w dacie aktualnie obowiązujących przepisów i organ jest zobowiązany działać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r. sygn. I OSK 2676/15 i zaprezentowany pogląd, że art. 12b ust. 5 nie może być odczytywany w oderwaniu od przepisów normujących tryb uwierzytelniania dokumentów. Skarżący nie zgodził się z zapatrywaniem Starosty [...] i wniósł odwołanie od powyższej decyzji. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. nie podzielił stanowiska skarżącego i decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył treść art. 12a, art. 12b ust. 5, art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.i.k. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MAC oraz załącznika do p.g.i.k. (tabela nr 16 lp 3 i 4). Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania poprzednich przepisów ustawy p.g.i.k., powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm. dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 7 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy z dnia wydania decyzji. Wskazał, że zdarzenie prawne dotyczące czynności związanych z opłatą za uwierzytelnianie dokumentacji nie zostało zamknięte w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z uwagi na złożenie w dniu 4 stycznia 2018 r. wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 9 k.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu nowych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sytuacji gdy w grę wchodzą uregulowania z dnia powstania sprawy. Z tego względu uiszczona organowi opłata jest opłatą nienależną i powinna zostać zwrócona. Skarżący podkreślił, że gdyby Starosta B. wywiązał się z obowiązku wykonania art. 12b ust. 5 p.g.i.k. z urzędu, to strona nie musiałaby składać wniosku o uwierzytelnienie dokumentów. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 563/165. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej jako "p.g.i.k.") z wyjątkami wskazanymi w ust. 2, które w sprawie nie mają zastosowania, zasadą jest odpłatne udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 40 b ustawy wskazuje za jakie czynności opłata jest pobierana, w tym za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.i.k.). Według art. 40 d ust. 3 ustawy opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiału zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. Sposób obliczenia opłaty określa natomiast art. 40d ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom. Ten z kolei, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1. Organ, który otrzymał zgłoszenie może uzgodnić z wykonawcą inny termin udostępnienia materiałów zasobu. Zgodnie z art. 12b ust. 5 p.g.i.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2. Jak wynika z akt sprawy Biuro Geodezyjne s.c. A. M., J. P. dokonało zgłoszenia prac geodezyjnych do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. w dniu 19 grudnia 2014 r., natomiast wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r., zwróciło się o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych: mapy do celów projektowych dla działek nr [...] i [...] położonych w S. . Dokumentem Obliczenia Opłaty z 28 stycznia 2015 r. organ ustalił wnioskodawcy wysokość opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b ustawy, lub z dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący uiścił powyższą opłatę. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2018 r., a zatem prawie trzy lata po sporządzeniu w/w dokumentu obliczenia opłaty, J. P. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący podnosi obecnie, że według stanu prawnego istniejącego na dzień przyjęcia dokumentacji do zasobu, nieuprawnionym było wymaganie od wykonawcy składania wniosku o uwierzytelnianie dokumentacji, a w konsekwencji przedmiotowa opłata została pobrana przez organ nienależnie. W ocenie Sądu, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., organ prawidłowo ustalił opłatę (na podstawie złożonego wniosku), powołując się na art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3, art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 3, art. 40 d oraz art. 40 f p.g.i.k. Przepis art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy jasno określa, że opłata jest pobierana za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego (regulujących pobieranie opłat), należy stwierdzić, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 12b ust. 5 ustawy przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Wskazać trzeba, że kwestia opłat za opatrzenie przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, przy przyjęciu ich do zbioru danych w trybie art. 12b ust. 5 ustawy jest sporna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tej materii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się dwa odmienne stanowiska. Jedno zawarte w wyroku z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1693/15 wskazywało, że art. 12b ust. 5 ustawy przed nowelizacją był jasny i wyraźny, że z tego przepisu nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania był tryb wnioskowy oraz że zmiana ustawy wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania dokumentacji z urzędu. Pogląd powyższy zyskał akceptację w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2713/15, z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1080/17 i z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. I OSK 531/18. Zgodnie z drugim stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. I OSK 785/15 (wyrok z dnia 28 sierpnia 2015 r.) oraz sygn. I OSK 2676/15 (wyrok z dnia 16 marca 2016 r.), organ dokonuje tej czynności (uwierzytelniania) na wniosek i nigdy zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie trybu uwierzytelniania z urzędu. W wyroku z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 2567/15 NSA opowiedział się za pierwszym stanowiskiem co do zasady działania organów geodezyjno-kartograficznych z urzędu, ale za drugim stanowiskiem co do działania na wniosek w zakresie uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. W wyroku z dnia 20 września 2017 r. sygn. I OSK 2972/15 nie zanegowano ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentacji. W myśl przepisu art. 12b ust. 5 ustawy przed nowelizacją (tj. przed 1 lipca 2015 r.), przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Analiza tego przepisu wskazywała, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. W realiach niniejszej sprawy decyzja ustalająca opłatę za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc już na tle "nowego", obowiązującego w dacie jej podejmowania stanu prawnego. W świetle art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przywołana regulacja, nazywana w literaturze zasadą praworządności (legalności) doprecyzowuje zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy zdarzenie prawne dotyczące czynności związanych z opłatą za uwierzytelnienie dokumentacji, nie zostało zamknięte pod rządami starego prawa, gdyż po dniu 1 lipca 2015 r. skarżący kontynuował ten proces składając w dniu 4 stycznia 2018 r. wniosek o ustalenie opłaty w drodze decyzji, inicjując tym samym postępowanie zmierzające do modyfikacji istniejącego stosunku prawnego, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Starostę Biłgorajskiego. Prawidłowo też L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. stwierdza, że uwzględnienie tych reguł obliguje organ administracji do stosowania w przedmiotowej sprawie regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji, ponieważ stosunek prawny ukształtowany decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został przed datą zmiany ustawy ostatecznie ustalony. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Ubocznie należy podnieść, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 563/165 nie potwierdza stanowiska skarżącego o tym, że pobrana opłata jest opłatą nienależną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) oddalił skargę.