III SA/Lu 252/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 461 ze zm., dalej jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w sprawie przeznaczenia samochodu będącego w posiadaniu M.S. do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o przeznaczenie m.in. samochodu marki [...] w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. W dniu [...] stycznia 2011 r. Burmistrza Miasta wydał decyzję w sprawie przeznaczenia wyżej wymienionego samochodu do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony ([...] batalionu [...]) określając termin dostarczenia pod wskazany adres do godziny 8.00 siódmego dnia mobilizacji, na okres – do czasu ustania potrzeby. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Wojewoda, podtrzymując stanowisko organu I instancji podkreślił, że decyzja dotyczy świadczenia wykonywanego tylko w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Tylko wtedy staje się ona wykonalna. W czasie pokoju przedmiot świadczenia pozostaje w posiadaniu właściciela. Poza tymi stanami, to jest w czasie pokoju nie zachodzą żadne dolegliwości, które ograniczałyby władztwo właściciela nad samochodem. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że strona ma zamiar pozyskać kredyt na prowadzenie działalności, a samochód stanowić będzie zastaw rejestrowy stwierdzono, że w chwili wydania decyzji przez organ I instancji samochód nie był obciążony prawem osób trzecich. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył M.S., domagając się jej uchylenia i wskazując zarzuty naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że ma czteroosobową rodzinę, której jest jedynym żywicielem. Samochód służy mu do wykonywania działalności gospodarczej, związanej z usługami informatycznymi. Jest wykorzystywany na terenie całego kraju. W ocenie skarżącego sytuacja nie zmieni się w czasie mobilizacji czy wojny - jego rodzina również będzie potrzebowała środków do życia, których nie będzie w stanie zapewnić bez samochodu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że realizacja świadczeń może nastąpić w nieoznaczonej czasowo przyszłości, bo są to świadczenia na wypadek wojny i mobilizacji. W czasie pokoju działalność firmy nie jest w żaden sposób ograniczana. Natomiast w razie zaistnienia wojny i mobilizacji działalność podmiotów i tak zostanie w pewien sposób ograniczona i uzależniona od podejmowanych przez Siły Zbrojne działań. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w obu instancjach stanowił art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 461 ze zm.; dalej jako ustawa), zgodnie z którym wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1. Ponadto, z przepisu art. 210 ust. 4 ustawy wynika, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, można zobowiązać posiadaczy nieruchomości lub rzeczy ruchomych do wykonania tych świadczeń bez odrębnego wezwania. Wykonywanie świadczeń rzeczowych odbywa się na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek stanowiących bazy formowania specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzowanych, jednostek organizacyjnych obrony cywilnej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków. Wymienione podmioty uprawnione są do wyrażania swoich potrzeb w sposób zabezpieczający realizację celów, nałożonych na nie przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca, jako podmiot odpowiedzialny za zabezpieczenie i przygotowanie obrony Państwa jest najlepiej zorientowany, co jest istotne i w jakim zakresie do realizacji swoich obowiązków. Z tych względów organ, do którego wpływa taki wniosek nie jest uprawniony do weryfikacji pod kątem jego celowości i zasadności. We wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień zwrócił się o przeznaczenie szeregu samochodów, m.in. pojazdu [...] stanowiącego własność M.S. na zabezpieczenie etatowych potrzeb mobilizacyjnych planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., postanowił przeznaczyć w ramach świadczeń rzeczowych, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, będący w posiadaniu skarżącego, samochód [...]. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Z przedstawionej przez organy administracji publicznej argumentacji nie można natomiast w sposób jednoznaczny stwierdzić, jakie motywy legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy, na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. Użyte w art. 208 ust. 1 ustawy sformułowanie "może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych" oznacza, że nałożenie obowiązku na podmioty wymienione w tym przepisie pozostawiono uznaniu organu administracji, przy czym organ działa na wniosek: wojskowego komendanta uzupełnień, kierownika jednostki organizacyjnej stanowiącej bazę formowania specjalnie tworzonej jednostki zmilitaryzowanej, kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa, o której mowa w art. 208 ust. 2, albo właściwego organu obrony cywilnej. W utrwalonym od lat orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się ,że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania administracyjnego oraz, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10 zwrócił uwagę, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji wydanych w tego rodzaju sprawach daje podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy nie wskazują kryteriów, jakimi powinny kierować się organy przy wyborze osoby i przedmiotu świadczeń w zakresie określonym w art. 208 ust. 1. Z wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 181, poz. 1872) wynika, że przy wydawaniu decyzji powinno się uwzględniać w miarę możliwości, równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy (§ 11 ust. 2). W myśl § 11 ust. 4, wnioski wojskowych komendantów uzupełnień o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych realizuje się w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że reguły jakimi prawodawca nakazał kierować się przy nakładaniu obowiązku świadczeń rzeczowych mają charakter ogólny. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz brak szczegółowych wskazań, jakimi powinny kierować się organy przy określaniu obowiązku świadczeń rzeczowych, nakłada na organy powinność sporządzenia właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej wskazanych wymogów nie spełniają. Brak jest w ich treści podania przyczyn i argumentów, na których oparto się rozstrzygając sprawę, jak i powodów, dla których organ zastosował tę instytucję – oddania w używanie samochodu będącego własnością skarżącego na rzecz [...] Batalionu [...]. Oczywiste jest, że potrzeby związane z obronnością kraju nie budzą wątpliwości. Istotne natomiast było wskazanie konkretnych powodów, dla których nałożono obowiązek na określony podmiot bądź przedmiot. Takiej argumentacji, w ogóle nie zawierają decyzje wydane w obu instancjach. O uprawnieniach i obowiązkach strony w postępowaniu o przeznaczeniu rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny organ rozstrzyga w formie decyzji, której wzór określa załącznik nr 2 do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. Zgodnie z tym wzorem, w decyzji należy określić nazwę i rodzaj przedmiotu świadczenia oraz liczbę sztuk. Jakkolwiek ustawodawca nie zawarł wymogu szczegółowego opisywania przez organ przedmiotu świadczenia poprzez wskazanie jego cech identyfikacyjnych, to jednak w ocenie sądu, z punktu widzenia skuteczności realizacji wniosku, rozstrzygnięcie winno precyzyjnie wskazywać pojazd objęty obowiązkiem jego oddania do używania w przypadku ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, jako oznaczony co do tożsamości, a więc z podaniem danych identyfikacyjnych takich jak: data produkcji, numer rejestracyjny czy numer VIN. Zauważyć bowiem należy, że posiadacz rzeczy ruchomych, wobec którego wydano ostateczną decyzję na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy, jest zobowiązany nie tylko dostarczyć samochód na wskazany cel. Ustawodawca nakłada również na posiadacza tych rzeczy obowiązek informowania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o rozporządzaniu nimi (art. 212 ust. 1 tej ustawy). W decyzjach obu instancji brak jest wskazania konkretnego samochodu, co do którego skarżący został obciążony obowiązkiem świadczenia rzeczowego. W tym stanie rzeczy, organ nie byłby w stanie wyegzekwować obowiązku, bowiem w grę wchodziłby jakikolwiek samochód [...] będący własnością skarżącego, a zatem mogłyby nastąpić realne trudności w wykonaniu decyzji. Wskazane powyżej braki w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przeznaczenia samochodu na cele świadczeń rzeczowych planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, skutkowały naruszeniem przy wydaniu decyzji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględniając podniesione wyżej uwagi, dokona powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie możliwości wydania decyzji w trybie art. 208 ust. 1 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy, o przeznaczeniu rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych wobec skarżącego jako posiadacza konkretnej rzeczy. W sytuacji stwierdzenia braków w materiale dowodowym lub wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, należy wydać stosowne rozstrzygnięcie, w którym organ swoje stanowisko uzasadni, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.