III SA/Lu 255/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2006r. sprawy ze skargi Dyrektora Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia Archiwum Zakładowego oddala skargę. Aktem administracyjnym z dnia [...] nr [...] Dyrektor Archiwum Państwowego, działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 ze zm.), ustalił, że Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne jest jednostką, w której tworzy się archiwum zakładowe, bowiem powstają w niej materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, nie zgadzając się z treścią powyższego aktu administracyjnego, wezwało pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektora Archiwum Państwowego do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie przedmiotowego aktu. Zdaniem wzywającego akt ten wydany został bez podstawy prawnej i uzasadnienia merytorycznego i praktycznego. W uzasadnieniu Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne podnosiło, że wprawdzie jest przedsiębiorstwem państwowym, ale prowadzi działalność gospodarczą wyłącznie na zasadach komercyjnych. Powstałe w wyniku opracowań mapy i dokumenty są przekazywane zamawiającym oraz zgodnie z przepisami do ośrodków dokumentacji geodezyjno-kartograficznych. Pozostałe zaś w przedsiębiorstwie dokumenty formalno-prawne nie zawierają żadnych materiałów archiwalnych w rozumieniu ustawy. Materiały fotogrametryczne, które pozostały po opracowaniach wykonanych w latach 70-tych i 80-tych, po ich odtajnieniu, przekazano Archiwum Państwowemu. Dyrektor Archiwum Państwowego pismem z dnia [...] maja 2006 r. poinformował Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, iż nie znalazł podstaw prawnych do zmiany stanowiska zawartego w akcie administracyjnym z dnia [...] marca 2004 r. Organ wydając akt administracyjny uwzględnił dwie przesłanki: posiadanie statusu państwowej jednostki organizacyjnej i wytwarzanie materiałów archiwalnych. Według organu OPG-K bezsprzecznie posiada status państwowej jednostki organizacyjnej. Pojęcie jednostki organizacyjnej funkcjonuje w polskim systemie prawnym przede wszystkim w art. 33 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Zgodnie z tym przepisem jest oczywiste, że każda osoba prawna jest jednostką organizacyjną, przy czym taką jednostką może być także jednostka nie będąca osobą prawną. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne jako przedsiębiorstwo państwowe posiada status jednostki organizacyjnej. Dla ustalenia tego faktu nie ma znaczenia, że skarżący prowadzi działalność wyłącznie na zasadach komercyjnych i nie korzysta z jakichkolwiek dotacji ze strony Państwa. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, z uwagi na przedmiot działalności, stanowi źródło informacji o wartości historycznej a dotyczące działalności Państwa Polskiego i państwowych jednostek organizacyjnych oraz o rozwoju życia gospodarczego i organizacji specjalistycznego przedsiębiorstwa, jakim jest skarżący. Powyższe uzasadniało wydanie aktu administracyjnego z dnia [...] marca 2006 r. ustalającego Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne jako jednostkę, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do zasobu archiwalnego i zobowiązującego do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Skargą z dnia [...] 2006 r. złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne domaga się uchylenia zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skarżący ponownie podnosił, iż jest przedsiębiorstwem państwowym i prowadzi działalność wyłącznie na zasadach komercyjnych. Wszystkie powstałe w wyniku opracowań mapy i dokumenty – zgodnie z obowiązującymi przepisami – są przekazywane zamawiającym oraz do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej bądź do państwowych lub miejskich ośrodków dokumentacji geodezyjno-kartograficznych i nie mogą być archiwizowane w firmie. Pozostają w przedsiębiorstwie tylko dokumenty formalno-prawne takie jak umowy, dane dotyczące przetargu lub zamówienia, warunki techniczne wykonania itp. Inne dokumenty oraz dane statystyczne przekazywane są do odpowiednich urzędów i instytucji państwowych. Nie ma więc potrzeby tworzenia archiwum zakładowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji podniósł, że zarzuty skarżącego są bezzasadne i wynikają z niezrozumienia treści art. 33 kodeksu cywilnego. W ocenie organu administracji skarżący dokonał również błędnej interpretacji art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne wytwarza dokumentację o niepowtarzalnym charakterze w związku z tym cały proces jej powstawania jest istotny dla poznawania dziejów geodezji i kartografii na terenie L. oraz działalności skarżącego jako przedsiębiorstwa państwowego. Według organu administracji dokumentacja wytwarzana przez skarżącego stanowi źródło informacji historycznej o działalności specjalistycznego przedsiębiorstwa państwowego, będącego państwową jednostką organizacyjną o istotnym regionalnym znaczeniu, a także o rozwoju życia gospodarczego, w szczególności o dziejach geodezji i kartografii na obszarze L., wypełniając tym samym definicję zawartą w art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Istnieje zatem podstawa prawna do ustalenia Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego jako państwowej jednostki organizacyjnej, w której tworzy się archiwum zakładowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 cyt. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro pismo Dyrektora Archiwum Państwowego z [...] marca 2006 r. nr [...] nałożyło na skarżącego obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 ze zm.), to jest ono innym aktem administracyjnym, który podlega kontroli przez sąd administracyjny. Kontrola legalności zaskarżonego aktu sprowadza się do dokonania przez sąd administracyjny oceny prawnej zgodności tego aktu z prawem. Zgodność ta – w okolicznościach niniejszej sprawy – oceniana jest przede wszystkim pod kątem spełniania kryteriów zawartych w przepisach prawa materialnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1396 ze zm.), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych lub dyrektor właściwego archiwum państwowego ustalają jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe. W myśl przepisu § 1 art. 33 cyt. ustawy archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Pojęcie "państwowe jednostki organizacyjne", którym posłużył się ustawodawca, nie zostało zdefiniowane w cyt. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co oznacza, że zrekonstruowanie zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania właściwej metody wykładni. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawodawca w art. 33 cyt. ustawy posłużył się pojęciem jednostki organizacyjnej, które funkcjonuje w obrocie prawnym przede wszystkim z racji jego ustawowego określenia w art. 33 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jest oczywiste, że zgodnie z tym przepisem jednostką organizacyjną jest każda osoba prawna, przy czym taką jednostką może także być jednostka niebędąca osobą prawną (por. art. 331 k.c.). Nie może więc budzić wątpliwości, iż przedsiębiorstwo państwowe (skarżący – Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne) jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 k.c., co oznacza, że wymaga dalszego wyjaśnienia jedynie jej ewentualny status jako państwowej jednostki organizacyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli chodzi o osobę prawną, jaką jest przedsiębiorstwo państwowe, to pomimo wyodrębnienia jej z ogólnej masy mienia państwowego, którym dysponuje Skarb Państwa, z ekonomicznego punktu widzenia należy do Państwa, które wyposażyło ją w to mienie. Stosunki własnościowe takiego przedsiębiorstwa przekładają się na określenie jego statusu prawnego. Zgodnie z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. nr 112 poz. 981) przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządowym i samofinansującym się przedsiębiorcą posiadającym osobowość prawną. Oznacza to, że skarżącego jako państwową osobę prawną można zakwalifikować do państwowych jednostek organizacyjnych. Odwołując się zaś do celu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a więc dokonując interpretacji teleologicznej jej przepisów (zwłaszcza art. 1) stwierdzić należy, że wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, między innymi o działalności Państwa Polskiego, państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. W świetle tej zasadniczej normy cyt. ustawy zważyć trzeba, że Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne jest przedsiębiorstwem specjalistycznym, wytwarzającym dokumentację często o niepowtarzalnym charakterze. Wyniki pracy skarżącego, dokumentacja geodezyjna i kartograficzna w znacznej części stanowią materiały archiwalne (art. 40 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027). Dlatego podzielić należy pogląd prezentowany przez organ, iż dla pełnego poznania genezy i znaczenia tej dokumentacji ważne są również jako źródła informacji dokumenty dotyczące przedsiębiorstwa, które je tworzy, a także okoliczności towarzyszące powstawaniu tej dokumentacji. Skoro więc dokumentacja wytwarzana przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne stanowi ważne źródło informacji historycznej, to wymaga ona ochrony przewidzianej dla materiałów archiwalnych. Podnoszona przez skarżącego okoliczność przekazywania dokumentów do innych instytucji (Sądu Rejonowego, Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Skarbowego) nie ma znaczenia dla wydanego przez Dyrektora Archiwum Państwowego aktu. Obowiązek przekazywania dokumentów do w/w organów administracji państwowej wynika z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i służy bieżącej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorstwo. Przekazane dokumenty przechowywane są tylko przez określony okres czasu, a następnie niszczone. Dla wieczystego zachowania konieczne jest więc nadanie im statusu materiałów archiwalnych w jednostce je wytwarzającej. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.