III SA/Lu 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2010r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Z akt sprawy administracyjnej wynika, że na wniosek W. U. z dnia 14 sierpnia 2009 r. organ ewidencyjny wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania P. U. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Burmistrz W. na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu powyższe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że P. U. w dniu 20 listopada 2009 r. złożył do Sądu Rejonowego we W. I Wydział Cywilny pozew o ochronę naruszonego posiadania, a prawomocne orzeczenie tego sądu może mieć istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie. Na skutek zażalenia złożonego przez W. U., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] wydanym z upoważnienia Wojewody uchylono w/w postanowienie Burmistrza W. W uzasadnieniu wskazano, że wynik postępowania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, obligującego organ do zawieszenia postępowania. W dniu 11 stycznia 2010 r. Burmistrz W. decyzją, znak: [...] orzekł o wymeldowaniu P. U. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we W. Od powyższej decyzji odwołał się P. U., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Pismo to zwane odwołaniem, zawiera również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], co uszło uwadze organom decyzyjnym. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Wojewody utrzymano w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającą o wymeldowaniu. Na powyższą decyzję P. U. złożył skargę sądową, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 – dalej jako p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi P. U.: 1) uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]; 2) uchylił w całości postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], uchylające postanowienie Burmistrza W. w sprawie zawieszenia postępowania o wymeldowanie P. U. z pobytu stałego w/w lokalu. Ponadto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "po rozpatrzeniu zażalenia W. U." na postanowienie Burmistrza W. znak: [...], orzekającego o zawieszeniu postępowania w sprawie wymeldowania P. U. z pobytu stałego w w/w lokalu orzekł o utrzymaniu w mocy tego postanowienia. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ ewidencyjny nie wyjaśniło istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności fatycznych, zaś na podstawie dotychczas przeprowadzonych dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Ponadto, "(...) po ponownej analizie materiału dowodowego (...)" organ stwierdził, że "(...) wniesiony przez skarżącego pozew o ochronę naruszonego posiadania należy uznać za zagadnienie wstępne, ponieważ skarżący prawo do przedmiotowego lokalu posiada, natomiast domaga się przywrócenia posiadania, którego jego zdaniem został bezprawnie pozbawiony". Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła W. U., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz błędne zastosowanie w ramach autokontroli aktu administracyjnego art. 135 p.p.s.a., w części dotyczącej uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylającego postanowienie Burmistrza W. w sprawie zawieszenia postępowania o wymeldowanie P. U., a następnie utrzymanie w mocy w/w postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana z upoważnienia Wojewody z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], która stanowi konglomerat rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Regulacja ta ma umożliwić organowi administracyjnemu weryfikację własnego działania, bez konieczności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Stanowi ona odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno rozstrzygać wyłącznie o zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji, przy czym przepis ten nie określa prawnych form, w jakich owo "uwzględnienie skargi w całości" może nastąpić. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że takie rozstrzygnięcie może zawierać: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i orzeczenie o istocie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w l instancji (por. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 289). W przedmiotowej sprawie organ II instancji, orzekając o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nie orzekł merytorycznie co do istoty sprawy, a tym samym nie załatwił jej. W ocenie Wojewody , skorzystanie z art. 54 § 3 p.p.s.a. w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji pierwszoinstancyjnej umożliwiło mu dalsze działania autokontrolne, dopuszczalne w ramach klasycznego postępowania odwoławczego, w trybie art. 138 § k.p.a. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, łączne korzystanie z trybu autokontroli oraz kompetencji przyznanych w ramach art. 138 k.p.a., jest niedopuszczalne. O ile zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta definitywnie kończy się z momentem złożenia skargi sądowej. Organowi przysługuje możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 p.p.s.a. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 1 k.p.a. jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że organ II instancji nie zwrócił uwagi na charakter procesowy pisma P. U. z dnia [...] stycznia 2010 r. Stanowi ono – z jednej strony odwołanie od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], z drugiej zaś strony jest skargą sądową na postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody znak: [...], z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę W. U., organ odwoławczy nie zadał sobie trudu przejrzenia akt sprawy. Powtórzył za skarżącą, że P. U. nie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., nie konfrontując powyższego twierdzenia z dokumentami zawartymi w aktach administracyjnych. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja: po pierwsze nie uwzględnia żądania poprzedzającej ją skargi, skoro w zakresie wymeldowania P. U. ze spornego lokalu nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego z jego interesem, a nadto nie orzeka o istocie sprawy, a po drugie wykracza poza zakres skargi; uchyla bowiem postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., które powinno było być poddane kontroli sądu, zgodnie z żądaniem P. U. zawartym w treści pisma z dnia 25 stycznia 2010 r. Procedowanie zakończone wydaniem decyzji, która stanowiło konglomerat dwóch postępowań prowadzonych przez organ II instancji, nie ma postawy normatywnej. Z tej przyczyny uznać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i dokonaniu przez sąd zwrotu akt administracyjnych, Wojewoda ponownie zdecyduje o zastosowaniu co do zaskarżonej przez P. U. skargą sądową decyzji – art. 54 § 2, albo art. 54 § 3 p.p.s.a. Ponadto podejmie odpowiednie działania wiążące się z faktem, że pismo P. U. z dnia [...] stycznia 2009 r. stanowiło również skargę sądową na postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...].