III SA/Lu 256/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski ( sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu B. w działce ewidencyjnej Nr [...], utrzymał w mocy decyzję pierwoszoinstancyjną. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji wprowadził zmiany w operacie ewidencyjnym: - w jednostce rejestrowej 6.187 w działce ewidencyjnej stanowiącej własność Z. K. w miejsce dotychczas wykazanego użytku – łąki trwałe klasy gleboznawczej Ł-IV o powierzchni 1,26 ha, wykazał Ł-IV o powierzchni 1,23 ha i rowy oznaczone symbolem W o powierzchni 0,03 ha, - na mapie ewidencyjnej wykazał rów przy granicy działek nr 318/2 i 318/3 zgodnie z jego faktycznym przebiegiem, - w jednostce rejestrowej nr 6.196 wykreślił działkę ewidencyjną Nr 1206 o powierzchni 0,05 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział i usunął działkę z treści mapy ewidencyjnej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że pismem z dnia [...] października 2003 r. skarżący wystąpił z wnioskiem " o skorygowanie aktualnego przebiegu rowu obok działki Nr 318/2, który przebiega od 1975 roku , natomiast na mapach zasadniczych występuje rów pod numerem ewidencyjnym 1206 z całkiem innym przebiegiem". W ewidencji gruntów nieistniejący rów był wykazany jako działka ewidencyjna Nr 1206 o powierzchni 0,05 ha, wpisana jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W dniu [...] maja 2004 r. w obecności skarżącego oraz geodety ustalono w notatce służbowej, że rów usytuowany jest przy granicy działek Nr 318/2 i 318/3, z czego większa część powierzchni rowu należy do działki Nr 318/3. Na podstawie informacji zawartej w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] października 2004 r. ustalono, że rów C-13 stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Został on wykonany na wniosek zainteresowanych rolników po nowej trasie w 1975 r. , a stary rów zasypano. Organ I instancji potraktował wniosek skarżącego, jako dotyczący aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu B. i wprowadził do tego operatu zmiany wynikające z operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykaz zmian gruntowych z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1992 r., którą wprowadzono w części opisowej, lecz nie znalazły one odzwierciedlenia w części kartograficznej. W wyniku wprowadzonych zmian, powierzchnia działki Nr 318/2 nie uległa zmianie (1,96 ha). Taka powierzchnia ustalona została w trakcie pomiarów do uwłaszczeń w 1976 r. Do tej powierzchni wliczono teren zajmowany wcześniej przez rów Nr 1206 , ponieważ zasypany rów w chwili pomiaru nie istniał już na gruncie. Powierzchnia zajęta przez istniejący rów na granicy działek Nr 318/2 i 318/3 wynosi w działce Nr 318/2 - 318 m2 i została wykazana jako użytek gruntowy "rowy – W" ,stanowiący własność Z. K. Powierzchnia ta została wyliczona w trakcie pomiarów wykonanych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Spółka z o.o., ujętych w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego wraz z wykazem zmian gruntowych. Teren zajmowany przez rów nigdy nie został przejęty na własność państwa i nie ma podstaw do jego wyodrębnienia geodezyjnego jako odrębnej działki oraz zaewidencjonowania jako przedmiotu własności Skarbu Państwa. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Podniósł, że celem postępowania było wykazanie aktualnego przebiegu rowu w ewidencji gruntów. Niesporne jest, że rów znajduje się przy granicy działek Nr 318/2 i 318/3 oraz , że na gruncie nie istnieje rów oznaczony w ewidencji gruntów jako działka Nr 1206. Inne okoliczności nie są w rozpatrywanej sprawie istotne. Decyzję powyższą zaskarżył do Sądu Z. K. , zarzucając: - naruszenie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że 318 m2 działki Nr 318/2 jest zajęte pod rów melioracyjny i zaliczenie tej powierzchni do użytków rolnych – rowów oznaczonych symbolem W, bez wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 1998r. , dotyczącej rozgraniczenia działki nr 318/2 z drugą Nr 1196 ( z decyzji wynika, że rów jest poza działką Nr 318/2), podczas gdy zdaniem skarżącego należało zastosować § 9 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w celu wydzielenia rowu jako odrębnej działki, - naruszenie prawomocnej decyzji z dnia [...] października 1992 r. bez formalnego wniosku i zgody skarżącego, - naruszenie art. 7, art. 73, art. 77 , art. 89 i art. 136 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie powinno objąć zarówno kwestię przebiegu na mapach ewidencyjnych rowu melioracyjnego, jak i ustalenia podmiotu właściwego do sprawowania nadzoru właścicielskiego nad rowem w imieniu Skarbu Państwa. Wskazał na rozbieżności pomiędzy wynikami pomiarów i ustaleń dokonanych w różnych postępowaniach. Zakwestionował stanowisko organów, że niniejsza sprawa nie dotyczy granic i powierzchni działki, a jedynie sposobu jej używania stwierdzając, iż należało najpierw ustalić granice jego działki, a dopiero potem ustalać sposób używania nieruchomości. Skarżący podniósł również, że nie wydano mu kopii dokumentów - opracowań przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z pisma Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, że skarżącemu przesłano kopie wykazu zmian gruntowych oraz umożliwiono wgląd do oryginałów dokumentów (zasób bazowy i przejściowy) w siedzibie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Odmówiono natomiast wydania materiałów uznając, że nie stanowią one akt postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w odpowiedzi na skargę. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem – dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji m.in. , gdy wynikają z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Skarżący zmierzał do ustalenia przebiegu innych granic jego nieruchomości. Jest to jednak postępowanie rodzajowo odmienne od postępowania w sprawie ewidencji gruntów, a uregulowano je w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Ponadto rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz - wypadkach określonych w ustawie sądy (art. 29 ust. 3 ustawy). Starosta nie jest zatem władny do dokonywania czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. W tych okolicznościach, bezzasadne było oczekiwanie skarżącego w zakresie ustalenia granic pomiędzy działką Nr 318/2 a drogą publiczną. Nie jest sporne, że rów stanowiący urządzenie melioracji wodnych szczegółowych wykopano w 1975 r. , po czym w tym samym roku zasypano go i wykonano po nowej trasie. Mimo tego na mapie ewidencyjnej nieistniejący już rów skartowano jako działkę Nr 1206 , pomijając w treści mapy faktyczny przebieg rowu, zlokalizowanego przecież w innym miejscu. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2004 r. m.in. w obecności Z. K. i S. K. (właściciela działki Nr 318/3) ustalono, że rów usytuowany jest przy granicy działek Nr 318/2 i 318/3 oraz, że większa część rowu należy do działki Nr 318/3. Z czynności tej sporządzono notatkę służbową, którą podpisał również skarżący. Geodeta Z. M. ustalił m.in. aktualny przebieg rowu oraz powierzchnię działek Nr 318/2 i 318/3 zajętych przez ten rów, przy czym powierzchnia działki Nr 318/2 pod rowem wynosi 318 m2. Sporządzona przez niego dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z opinii geodezyjnej, przebieg granic działki Nr 318/2 został wykazany na podstawie pomiaru do uwłaszczeń (operat Nr [...]) oraz dokumentacji sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1998 r. (granica od strony drogi oznaczonej Nr 1196). Istotne jest również, że powierzchnia działki Nr 318/2 ustalona została w trakcie pomiarów do uwłaszczenia przeprowadzonego w 1976 r. (1,96 ha). Do powierzchni działki wliczono powierzchnię rowu oznaczonego Nr 1206, który wówczas nie istniał na gruncie z powodu jego zasypania i wykopania w innym miejscu. Aktualnie powierzchnia ta również wynosi 1,96 ha. W tych okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 47 ust. 3 rozporządzenia polegający na wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, bez formalnego wzruszenia decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 1998r. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ grunt pod rowem znajdujący się przy granicy działek w Nr 318/2 i 318/3 stanowi własność Z. K. (318 m2 ), a w pozostałej części S. K. Nie istnieje żadne dowód, że grunt pod owym rowem został kiedykolwiek przejęty na własność Skarbu Państwa. Oznaczenie rowu symbolem C - 13 w ramach zadania inwestycyjnego nie oznacza, że jest to ewidencja bądź rejestr publiczny, które powodowałyby konieczność wyodrębnienia rowu jako odrębnej działki ewidencyjnej. Trafnie organy decyzyjne zastosowały § 68 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym rowy wchodzą w skład użytków rolnych. Zaliczenie gruntu do poszczególnych użytków gruntowych nastąpiło zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia, z którego wynika, ze do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia "prawomocnej" decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1992 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego, w której orzeczono o dokonaniu określonych zmian w pozycji rejestrowej Nr 65 obejmującej powierzchnię całej działki Nr 318/2. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednak uprzednie rozstrzygnięcie sprawy (res iudicata) stanowi przyczynę nieważności decyzji późniejszej jedynie wówczas, gdy zachodzi tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony (zbywalne i dziedziczne) wejdą jej następcy prawni. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska, stwierdzenie nieważności późniejszego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa może nastąpić tylko w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, kom. do art. 156 cyt. za Legalis). Decyzja z dnia [...] października 1992 r. została wydana wobec G. A. K., a nie skarżącego, który nie był stroną postępowania. Nie można uznać, że przedmiot decyzji, a więc wciągnięcie do ewidencji sposobu bieżącego korzystania z nieruchomości rozstrzyga o jakichkolwiek prawach nabytych lub obowiązkach, które mogą mieć charakter zbywalny. Brak więc tożsamości obu spraw, rozstrzyganych w niezależnych postępowaniach. Nie jest należycie wykazany zarzut wobec decyzji ostatecznej w zakresie nie udostępnienia dokumentów - opracowań przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiących podstawę dokonania ustaleń faktycznych. Skoro zmiana w ewidencji następuje, zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, muszą być one zebrane i rozpatrzone w toku wszczętego postępowania administracyjnego, a ich treść musi być dla strony jawna jako część akt zgromadzonych w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej. Jest to inny tryb udostępniania akt, niż przewidziany w § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49 poz. 493), na który błędnie powołuje się Starosta odmawiając wydania materiałów z akt. Stronie przysługuje, zgodnie z art. 73 § 1 kpa prawo przeglądania akt, a stosownie do art. 10 § 1 kpa prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zaś odstępstwo od tej zasady może się opierać wyłącznie ze względów wskazanych w art. 10 § 2 kpa lub w przepisach szczególnych (np. art. 74 § 1 kpa). Starosta nie odmawiał skarżącemu dostępu do materiałów, co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2004 r. Z faktu, że pismo takie skierowano już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie można automatycznie wyciągać wniosku, że strona wcześniej prawa takiego była pozbawiona, a w każdym razie nie wykazała tego. Ponadto skarżący nie wykazał widocznego związku pomiędzy brakiem zapoznania się z materiałami zasobu w toku postępowania przed organem I instancji, a wadliwością zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie zapadło wiele miesięcy później, co dało skarżącemu czas na gruntowne zapoznanie się z aktami i podniesienie konkretnych zarzutów w toku postępowania odwoławczego. Zasadny jest natomiast zarzut odmowy wydania odpisów dokumentacji z akt sprawy, skoro strona nie wnosiła o odpisy poświadczone, dla których otrzymania trzeba wykazać istnienie ważnego interesu (art. 73 § 2 kpa). Zgodnie z art. 73 § 1 kpa - w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Umożliwienie stronie toczącego się postępowania sporządzenia (bez poświadczania za zgodność) odpisu dokumentu - w praktyce kserokopii - jest więc ustawowym obowiązkiem każdego organu działającego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami określonymi w ustawie. Jasne jest przy tym, że w przytłaczającej większości wypadków strona nie ma możliwości zrobienia kopii we własnym zakresie, aby więc uprawnienie sporządzania odpisów nie było fikcyjne, przyjąć należy, że to organ w swej siedzibie ma obowiązek sporządzić na żądanie strony kopię pisma z akt (inną sprawą jest kwestia stosownej opłaty). Co więcej - odmowa sporządzenia odpisu wydawana jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 kpa). Starosta zignorował więc formę orzeczenia i zaniechał pouczenia strony o przysługującym środku odwoławczym. Strona nie wykazała jednak wpływu tego uchybienia procesowego na treść zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skargi, organy decyzyjne dostatecznie wyjaśniły stan faktyczny, zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy w myśl reguł określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 89 § 1 kpa, bowiem nie zachodziła żadna z przesłanek powodujących obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Takiej przesłanki nie mógł stanowić wniosek skarżącego " (...) o przeprowadzenie postępowania celem ustalenia granic i powierzchni działki 318/2 (...)" z przyczyn, o których była wcześniej mowa. Również przepis prawa nie nakładał na organ bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy (por. § 47 ust. 3 rozporządzenia). Chybiony jest zarzut naruszenia art. 136 kpa, bowiem postępowanie odwoławcze nie wymagało uzupełnienia dowodów i materiałów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. .151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).