III SA/Lu 259/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uprawniającego do dodatku za wysługę lat stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Decyzją personalną z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. T. od decyzji personalnej nr [...] z dnia 25 kwietnia 2008 r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uprawniającego do dodatku za wysługę lat, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następujących okolicznościach: Pismem (raportem) z dnia 6 marca 2008r. skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w L., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji personalnych Dyrektora Aresztu Śledczego w L. nr 590/06 i nr 74/07 z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego rażące naruszenie wymienionych w piśmie przepisów prawa polegało na niezaliczeniu do wysługi lat okresu nadterminowej służby wojskowej pełnionej przezeń w okresie od 28 maja 1998 r. do 27 maja 2002 r. Skarżący wniósł jednocześnie o zaliczenie w/w okresu do wysługi lat. Na podstawie decyzji nr 590/06 z dnia [...] września 2006 r. zaliczono P. T. na dzień przyjęcia do służby (12.04.2006 r.), do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze: 1 (jeden) rok, 2 (dwa) miesiące i 24 (dwadzieścia cztery) dni. Z kolei decyzją nr 74/07 z dnia [...] marca 2007 r. skarżącemu przyznano dodatek za wysługę lat po 2 latach służby, w wysokości 5% uposażenia zasadniczego, co stanowi kwotę 58 zł miesięcznie. Pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. przesłał raport P. T. z dnia 6 marca 2008 r. Dyrektorowi Aresztu Śledczego w L. wskazując, iż to ten organ jest właściwy do rozpatrzenia żądania strony i ustalenia wysokości dodatku za określoną wysługę lat. Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. poinformował skarżącego, że decyzje, których dotyczy jego wniosek nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 157 k.p.a. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. odmówił zaliczenia okresu pełnienia przez P. T. nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Organ I instancji uzasadnił swoją decyzję tym, iż na dzień przyjęcia skarżącego do służby, tj. 12 kwietnia 2006 r. - na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zaliczono mu okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej. Taki sam stan prawny obowiązuje do chwili obecnej. Od decyzji powyższej odwołanie złożył P. T., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zaliczenie okresu pełnienia przezeń nadterminowej służby wojskowej, uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w świetle ustawy o Służbie Więziennej, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby, uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Kwestia zaliczenia tych okresów powinna być jedynie elementem postępowania wyjaśniającego przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku stażowego. W tych okolicznościach organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji również do kwestii zaliczania okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. Stwierdził, że przepisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wyraźnie rozgraniczają zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, a w związku z tym nie ma podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i przyjmowania, że przy ustalaniu wspomnianego dodatku, należy uwzględniać również okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył P. T., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: - art. 100 ustawy o Służbie Więziennej i art. 59 w zw. z art. 82 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, poprzez niewliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, - art. 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w L. nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zaliczenia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat, podczas gdy z treści powyższych przepisów jasno wynika, iż wymieniony organ ma kompetencje w tym zakresie; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji personalnej, mocą której zaliczono skarżącemu do wysługi lat wyłącznie okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej, podczas gdy wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat. W piśmie z dnia 28 października 2008 r. skarżący wskazał, że jego intencją zawartą w raporcie z dnia 6 marca 2008 r. było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji personalnych nr 590/06 i nr 74/07 wydanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L., a jako przesłankę do wzruszenia tych decyzji podał niezaliczenie okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, uprawniającego do dodatku za wysługę lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, z powodu ich wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania zawartego w podaniu, inicjującym wszczęcie postępowania. Organ ten uprawniony jest ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W takim jednak przypadku, organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć (art. 61 § 2 k.p.a). Analiza raportu P. T. z dnia 6 marca 2008 r. wskazuje, że niewątpliwie dotyczył on żądania stwierdzenia nieważności decyzji personalnych Dyrektora Aresztu Śledczego w L. nr 590/06 z dnia 8 września 2006 r. i nr 74/07 z dnia 12 marca 2007 r. w zakresie, w jakim zaliczono mu do wysługi lat okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej, z pominięciem okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Skarżący potwierdził zresztą istotę swego żądania w piśmie z dnia 28 października 2008 r. W tych okolicznościach – prawidłowo, pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. przekazał raport do rozpatrzenia Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w L. (art. 19 k.p.a), gdyż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. – organ ten jest właściwy do rozstrzygnięcia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji objętych raportem. Pozbawione podstaw prawnych i faktycznych jest natomiast pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 7 kwietnia 2008 r. , nakazujące organowi I instancji rozstrzygnięcie w zakresie "ustalenia wysokości dodatku za określoną wysługę lat", jak również pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia 25 kwietnia 2008 r. informujące skarżącego, że jego żądania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji personalnych "nie są przedmiotem postępowania administracyjnego". W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w obu instancjach, organy nie załatwiły sprawy zgodnie z regulacją zawartą przepisach art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnęły w postępowaniu "zwyczajnym" sprawę "zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, uprawniającego do dodatku za wysługę lat", bez stosownego w tym zakresie wniosku P. T., podczas gdy przedmiotem raportu było żądanie wszczęcia postępowania określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zarówno bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w konsekwencji skutkować musi wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności. Dodatkowo zauważyć należy, że umarzając postępowanie, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a, tj. wtedy gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, bowiem – mimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji – wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w L. nie utracił swojej aktualności i nadal merytorycznie nie został rozstrzygnięty. W odróżnieniu od postępowania "zwyczajnego", postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie jest wszczynane automatycznie na skutek złożenia stosownego żądania. Właściwy organ ( w przedmiotowej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L.) musi bowiem wydać uprzednio postanowienie o wszczęciu postępowania (art. 157 § 2 k.p.a.), chyba że uzna, iż zachodzą przesłanki skutkujące odmową wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Jeśli organ postanowi o wszczęciu postępowania, powinien wydać jedną z właściwych decyzji przewidzianych przepisami k.p.a. Na marginesie poczynionych rozważań zauważyć należy, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w L. , który rozpoznawał sprawę jako organ I instancji w osnowie decyzji Nr 404/08 zawarł rozstrzygnięcia merytoryczne – "odmówił zaliczenia okresu pełnienia (...) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uprawniającego (...) do dodatku za wysługę lat". Jednakże w uzasadnieniu, które jest integralną i dyspozytywną częścią decyzji zawarł rozważania i ocenę prawną, które bezpośrednio dotyczą decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności. Przytoczne okoliczności wskazują, że organ pierwszej instancji pomieszał tryby postępowania i rozpoznawał żądanie P. T. zarówno w postępowaniu nieważnościowym , jak i w postępowaniu "zwyczajnym", co jest niedopuszczalne. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując raport skarżącego z dnia 6 marca 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. jako organ I instancji dostosuje się do powyższych wskazań.