III SA/Lu 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub Agencja) w E., po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 21 kwietnia 2009 r. J. G. jako pełnomocnik M. G. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku zadeklarowano do uzyskania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) działki rolne w następujący sposób: 1. A - JPO. Rs. orzechy- 0,64 ha, 2. A1 - UPO. Rs. orzechy - 0,00 ha, 3. B - JPO. Rs. orzechy - 2,08 ha, 4. B1 - UPO. Rs. orzechy - 0,00 ha, 5. C - JPO. Rs. plantacja owoców - 0,26 ha, 6. D - JPO. Rs. ogródek przydomowy - 0,03 ha, 7. E - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,23 ha, 8. F - JPO. TUZ. łąka trwała - 0,06 ha, 9. G - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,30 ha, 10. H - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,47 ha, 11. I - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,26 ha. Następnie w dniu 20 lipca 2009 r. złożono korektę wniosku, w której zmodyfikowano deklarację ONW w następujący sposób: 1. A - JPO - 0,64 ha, 2. A1 - UPO. Rs. orzechy - 0,00 ha, 3. B - JPO - 2,08 ha, 4. B1 - UPO. Rs. orzechy - 0,00 ha, 5. C - JPO - 0,29 ha, 6. C1 - Rs. plantacja owoców - 0,00 ha, 7. C2 - Rs. ogródek przydomowy - 0,00 ha, 8. E - JPO - 0,29 ha, 9. E1 - TUZ. Rs. łąka trwała - 0,00 ha 10. E2 - TUZ. łąka trwała - 0,00 ha, 11. G - JPO - 0,30 ha, 12. G1 - TUZ. łąka trwała - 0,00 ha, 13. G2 - TUZ. Rs. łąka trwała - 0,00 ha 14. H - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,47 ha, 15. I - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,26 ha. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznano wnioskodawcy płatność ONW strefa nizinna I w wysokości 758,96 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka rolna D o pow. 0,03 ha oraz działka rolna F o pow. 0,06 ha są mniejsze od minimalnej powierzchni działki rolnej uprawnionej do otrzymania płatności – 0,1 ha, dlatego powierzchnie te zostały wykluczone z płatności. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika wnioskodawcy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez pełnomocnika wnioskodawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Lu 60/10) uchylił decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się należycie do kluczowych dla sprawy okoliczności pominięcia działek oznaczonych lit. C i F. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wyroku WSA w Lublinie, decyzją z dnia [...] października 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z[...] września 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie organ przytoczył treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.) i wywiódł na jego podstawie, że postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania pomocy jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, regulowanym po części przepisami ustawy z 2007 r., a w pozostałym zakresie – Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, iż rozbieżność pomiędzy bardzo sformalizowanym w prawodawstwie unijnym systemem przyznawania płatności oraz kontroli warunków ich uzyskania a uregulowaną w KPA procedurą przyznawania świadczeń, spowodowała konieczność uproszczenia, usprawnienia i obniżenia kosztów postępowania. Realizacji tak określonych celów służyć mają niektóre szczególne (odmienne od przepisów k.p.a.) zasady i rozwiązania proceduralne wprowadzone przez ustawę z 2007 r. Zdaniem organu regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wskazuje że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w drugiej części art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w ustawie o wspieraniu obszarów wiejskich został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Ponadto, z uwagi na ekonomikę prowadzonych postępowań, ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z przepisami ustawy z 2007 r. organ ma obowiązek: zapewnić stronom ale jedynie na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania, oraz udzielać stronom również wyłącznie na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Z dokumentacji sprawy wynika, że po złożeniu wniosku Strona nie wnosiła o udzielenie jej dodatkowych informacji co do zasad przyznawania płatności lub sposobu wypełniania wniosku, a organ - zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nie ma dodatkowego obowiązku ani sposobności udzielania z urzędu instrukcji w tym zakresie. W dalszej kolejności organ odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej). Organ wskazał m.in. na § 3 rozporządzenia, z którego wynika, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone (...). Definicja działki rolnej w zakresie dotyczącym pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) jest wskazana w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) oraz w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.). Zgodnie z przepisem rozporządzenia unijnego działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Zatem "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. "Użytkowanie" zaś oznacza użytkowanie ziem pod względem rodzaju upraw, rodzaju przykrycia ziemi lub braku upraw. Działkę rolną stanowi zatem zwarty obszar gruntu rolnego, który jest częścią lub całością jednej lub kilku przylegających działek ewidencyjnych, na której prowadzona jest jedna grupa upraw, spełniający normę obszarową 0,1 ha. Jeśli dodatkowo wymagane jest zgłoszenie każdej uprawy oddzielnie - każda z wyodrębnionych działek rolnych również musi spełniać normę obszarową 0,1 ha. Z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) wynika, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Oznacza to, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Dlatego też, decyzje w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW kierownik biura powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku przez wnioskodawcę. Odnosząc się do kwestii możliwości wprowadzania korekt i zmian w złożonym wniosku organ powołał liczne przepisy, m.in. art. 15 wspomnianego wyżej rozporządzenia nr 796/2004. Z przepisów tych organ wywiódł wniosek, że rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Ponieważ nie wysłano do Strony wezwania do złożenia wyjaśnień lub jakiejkolwiek informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach, złożoną przez pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 20 lipca 2009 r. korektę wniosku należy traktować jako zmianę do wniosku i uwzględnić w ramach obowiązujących przepisów. W ocenie organu kluczową kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest zastosowanie definicji działki rolnej do działek zadeklarowanych przez stronę we wniosku. We wniosku strona zadeklarowała m.in.: - działkę rolną C (JPO.RS. plantacja owoców) o powierzchni 0,26 ha; - działkę rolną D (JPO.RS. ogródek przydomowy) o powierzchni 0,03 ha; - działkę rolną E (JPO.TUZ.RS. łąka trwała) o powierzchni 0,23 ha; - działkę rolną F (JPO.TUZ. łąka trwała) o powierzchni 0,06 ha. Zdaniem organu nie ma sporu co do tego, iż działki rolne C, D i E nie mogły być zadeklarowane jako podrzędne działki rolne, lecz tylko jako odrębne działki rolne ponieważ, jak wynika z zawartych we Wniosku objaśnień oraz deklaracji Strony, realizowane jest na nich "przedsięwzięcie rolno-środowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS)" które jest rozpatrywane w odrębnym postępowaniu. W złożonej w dniu 21 lipca 2009 r. zmianie do wniosku Strona nie zmieniając ogólnej powierzchni deklarowanej do płatności połączyła działki oraz zamieniła działkę rolną D na działkę rolną C2, a działkę rolną F na działkę rolną E2 Przedmiotowa Zmiana do wniosku poza zmianą oznaczeń literowych działek rolnych niczego właściwie nie zmieniła, ponieważ w istocie podział powierzchni dwóch działek rolnych (D i F we Wniosku, a w Zmianie do wniosku C2 i E2) pozostał identyczny i każda z nich ma powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. Konkludując organ stwierdził, iż w świetle przytoczonych w uzasadnieniu przepisów prawa, obowiązującej definicji działki rolnej i sporządzonych w oparciu o nie zasady wypełniania Wniosku (w tym Instrukcję wypełniania spersonalizowanego wniosku ... ) oraz istniejący stan faktyczny, wnioskodawca nie mógł zadeklarować do płatności dwóch różnych upraw na jednej działce rolnej oraz nie mógł zadeklarować dwóch działek ewidencyjnych jako jedną działkę rolną, jeśli nie stanowiły one zwartego obszaru gruntu. Wynika z tego, że złożona zmiana deklaracji działek w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ połączenie dwóch, nie sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych przy pomocy przepustu znajdującego się nad (lub pod) dzielącą ich inną, nie zgłoszoną przez Stronę we Wniosku działką ewidencyjną i zadeklarowanie ich jako jednej działki rolnej w celu uzyskania płatności, byłoby naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Odnosząc się do treści odwołania, w którym Strona wnosi o uwzględnienie "podrzędnych działek" (tzn. D i F we Wniosku, a w Zmianie do wniosku C2 i E2) organ stwierdził, że zadeklarowane działki rolne o powierzchni poniżej 0,1 ha nie kwalifikują się do uzyskania płatności, ponieważ nie spełniąją ustawowych wymagań aby je traktować jako działki rolne i z tego względu decyzja naliczająca i przyznająca płatności do tych działek byłaby dotknięta wadą nieważności. Reasumując powyższe organ przyjął, iż Strona zadeklarowała do płatności ONW strefa nizinna l powierzchnię 4,33 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 4,24 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 4,24 ha. Stawka płatności do l ha na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 179,00 zł. W tych okolicznościach wysokość należnej jednolitej płatności ONW do powierzchni stwierdzonej wynosi 4,24 ha x 179 zł = 758,96 zł. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] października 2010 r. pełnomocnik M. G. zakwestionował stanowisko organu co do kwalifikacji działki oznaczonej w skorygowanym wniosku jako C2 – ogródek przydomowy. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił okoliczności, że plantacja owoców o pow. 0,26 ha i ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha bezpośrednio przylegają do siebie, przy czym na tej samej działce ewidencyjnej, i że tworzą jedną działkę główną zwartego obszaru powierzchni 0,29 ha, a więc spełniającą normę obszarową 0,1 ha do przyznania płatności. Skarżący wywiódł, iż rośliny, które hodowane są na ww. działce głównej, a mianowicie krzewy jagodowe i drzewa [owocowe na plantacji owoców] oraz warzywa w ogródku przydomowym, są różnymi uprawami. Jednakże są to rośliny wchodzące w skład jednej grupy upraw, objętych jednolitą płatnością obszarową, a w związku z tym cały obszar - 0,29 ha, na których są uprawiane, podlega uwzględnieniu we wsparciu finansowym z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania. Fakt, iż są to niejednakowe rośliny, nie ma żadnego znaczenia, ponieważ uprawiane są na gruncie objętym jedną grupą upraw. Zatem okoliczność ta nie może być wykorzystywana jako argument do wyłączenia ogródka przydomowego z obszaru o utrudnionych warunkach i w ten sposób do pomniejszenia płatności. Ponadto w ocenie skarżącego organ pominął okoliczność, że ogródek przydomowy, mimo tego, że jest mniejszy niż 0,1 ha, podlega obowiązkowemu wyodrębnieniu z działki głównej i oddzielnemu zgłoszeniu użytkowania w ramach gruntu objętego grupą upraw, w tym przypadku krzewami jagodowymi i drzewami owocowymi oraz warzywami, i oddzielnemu zgłoszeniu z powodu realizowanego w ogródku programu rolno środowiskowego SO2cO1. W ocenie skarżącego stanowisko organu, zgodnie z którym każda z wyodrębnionych działek musi spełniać normę obszarową 0,1 ha wynika z niewłaściwej interpretacji definicji działki rolnej. W przepisie rozporządzenia unijnego użyto spójnika: "jednak", który łączy dwa zdania. Pierwsze stanowi, że działka rolna ma powierzchnię nie mniejszą niż 0,1 ha, zaś drugie – o treści odmiennej od pierwszego, a więc, że w określonej sytuacji działka rolna może być mniejsza niż 0,1 ha. Drugie zdanie jest zatem uzasadnieniem wprowadzenia odmiennej treści, niż ta, która znajduje się w pierwszym zdaniu, a mianowicie gdy wymaga tego oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Pogląd organu nie ma zatem uzasadnienia w treści definicji działki rolnej. Zdaniem skarżącego stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z treścią instrukcji wypełniania wniosków, a także ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielonym w odpowiedzi na interpelację poselską nr 3943. W stanowisku Ministra wyraźnie wskazano, że "zmiana zasad deklarowania działek umożliwi otrzymanie płatności do upraw o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha położonych pomiędzy uprawami kwalifikującymi się do uzupełniającej płatności obszarowej". Stanowisko to zostało potwierdzone w informacji na stronach internetowych Agencji. Skarżący zakwestionował również stanowisko organu, zgodnie z którym korekta złożona w dniu 20 lipca 2009 r. powinna być potraktowana jako zmiana wniosku. Zdaniem skarżącego zmiany zawarte w przedmiotowym piśmie dotyczą pomyłek pisarskich, a nie zadeklarowania innych powierzchni upraw niż poprzednio, a zatem stanowią korektę, a nie zmianę wniosku. W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2011 r. podniesiono, że skarżący nie ubiega się o przyznanie płatności ONW do ogródka przydomowego, lecz do całej jednolitej powierzchni działki głównej 0,29 ha, która obejmuje działki podrzędne w postaci plantacji owoców i wspomniany ogródek przydomowy. Skarżący podkreślił, że działka ta jest jednolitym obszarem gruntu, na którym prowadzona jest jedna grupa upraw i na całym jej terenie występują utrudnienia w produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. Na wstępie należy wskazać, że rozstrzygnięcia organów Agencji w sprawie płatności na rzecz skarżącego za rok 2009 r. są już po raz drugi przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji objętej skargą w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12790, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W badanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r., po uchyleniu wcześniejszej decyzji w sprawie – z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązany był kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2010 r. Analizując treść decyzji z dnia [...] października 2010 r., należy stwierdzić, że wymogów powyższych nie dopełniono, co oznacza naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnienie błędu popełnionego przez organ wymaga szerszego odniesienia się do podstaw prawnych płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie, czyli tzw. płatności ONW. Podstawy prawne udzielania omawianego typu płatności są uregulowane na gruncie prawa unijnego i krajowego. Omawiany typ płatności należy do środków wsparcia realizowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Zasady, procedury, cele i środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, określa rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE seria L, z 2005 r. Nr 277, str. 1, ze zm.). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia wsparcie rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW ma na celu: a) poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Cele te są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV. Cel w postaci poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, stanowiący oś 2, realizowany jest poprzez środki zmierzające do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych (lit. a) oraz leśnych (lit. b) za pomocą wsparcia w postaci płatności (do osiągnięcia których przewidziane jest wsparcie w postaci płatności) wyszczególnionych w podpunktach art. 36 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W ramach środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych (lit. a) wymienia się m.in. płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich (lit. a ppkt i) i płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie (lit. a ppkt ii). Kluczowa dla dalszych rozważań jest treść art. 37 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Nr 1698/2005, wyjaśniająca cel (ratio legis) rozwiązania. Zgodnie z tym przepisem płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Na gruncie krajowym podstawowe kwestie związane z realizacją omawianych środków pomocy finansowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz.427 ze zm.). Ponadto EFRROW działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich ustanawiane przez te państwa. W związku z tym istotnym dokumentem jest Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiący załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. (M.P. z 2007 r. Nr 94, poz. 1035). Kwestie techniczne związane z realizacją pomocy w istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy płatności ONW regulują rozporządzenia wykonawcze, wydawane w oparciu o delegację zawartą w art. 29 ustawy z 2007 r. Akty wykonawcze ulegały zmianom i w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności (21 kwietnia 2009 r.) obowiązywało już nie wspomniane wyżej i przytaczane w uzasadnieniu decyzji organu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., lecz nowe rozporządzenie tego organu – z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 marca 2009 r.). Rozporządzenie z 2009 r. było dotychczas czterokrotnie nowelizowane, w tym w zakresie mającego istotne znaczenie dla sprawy § 2 zostało zmienione rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 marca 2010 r. Z treści uregulowań intertemporalnych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2010 r. wynika, iż w sprawach dotyczących przedmiotowych płatności, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2 rozporządzenia z 2010 r.). Oznacza to, że w badanej sprawie zastosowanie znajdzie rozporządzenie z 2009 r. w pierwotnym brzmieniu. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.: 1) który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE seria L, Nr 160, str. 80, ze zm.); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...). Należy w tym miejscu podnieść, że organ w uzasadnieniu decyzji powołuje się na rozporządzenie z 2007 r., ale cytuje już przepis § 2 rozporządzenia z 2009 r. Organ powinien zachować większą staranność przy formułowaniu uzasadnienia prawnego decyzji. Istotna w sprawie jest również treść § 3 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym powierzchnia działki rolnej lub jej części deklarowania we wniosku o przyznanie płatności ONW nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Krajowy przepis opiera się na treści regulacji unijnych. Przytaczane wyżej rozporządzenie Nr 796/2004, zawierające w art. 2 pkt 1 definicję działki rolnej, w art. 14 ust. 4 upoważnia państwa członkowskie do określenia minimalnego rozmiaru działki rolnej, w odniesieniu do której zostanie złożony wniosek, z zastrzeżeniem, iż minimalna powierzchnia działki nie może przekroczyć 0,3 ha. Spór pomiędzy stronami w badanej sprawie koncentruje się przede wszystkim na kwestii wyłączenia z płatności ONW działek oznaczonych jako D i F we wniosku (w zmianie do wniosku: C2 i E2), czyli ogródka przydomowego (D=C2), o powierzchni 0,03 ha oraz łąki trwałej (F=E2), o powierzchni 0,06 ha. W wyroku z dnia 26 maja 2010 r. WSA w Lublinie, uzasadniając uchylenie poprzedniej decyzji w sprawie – z dnia 7 grudnia 2009 r., stwierdził, iż organy nie uzasadniły swojego stanowiska, w myśl którego: "jeśli dodatkowo wymagane jest zgłoszenia każdej uprawy oddzielnie – każda z wyodrębnionych działek rolnych również powinna spełniać normę obszarową 0,1 ha". W ocenie sądu organ ograniczył się w tym zakresie tylko do przytoczenia przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności oraz definicji działki rolnej. Działanie organu naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ naruszył również zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 KPA), a także reguły prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać stronie motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. We wskazaniach co do dalszego postępowania sąd nakazał organowi usunąć powyższe uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji z dnia 19 października 2010 r., badanej w niniejszej sprawie, w spornej kwestii kwalifikacji ogródka przydomowego, organ przytoczył jeszcze raz definicje działki rolnej oraz użytkowania z rozporządzenia nr 796/2004. Ponadto, konkludując te wywody stwierdził: "Działkę rolną stanowi zatem zwarty obszar gruntu rolnego, który jest częścią lub całością jednej lub kilku przylegających działek ewidencyjnych, na której prowadzona jest jedna grupa upraw, spełniający normę obszarową 0,1 ha. Jeśli dodatkowo wymagane jest zgłoszenie każdej uprawy oddzielnie – każda z wyodrębnionych działek rolnych również musi spełniać normę obszarową 0,1 ha". W dalszej części organ poświęcił blisko trzy strony uzasadnienia na wyjaśnienie relacji pomiędzy złożonym przez skarżącego wnioskiem i jego korektą (zmianą), a także na wykazanie, że skarżący znał zasady prawidłowego wyjaśniania wniosku. Kwestie te mają jednak znaczenie drugorzędne dla sprawy. Znacznie istotniejsze w sprawie jest stwierdzenie, że organ, pomimo wskazówek zawartych w wyroku z 26 maja 2010 r. nadal nie wyjaśnił w należyty sposób przesłanek, jakimi kierował się przy kwalifikacji z punktu widzenia płatności ONW ogródka przydomowego zadeklarowanego we wniosku skarżącego. Niesporna w sprawie, bo przyznana również przez skarżącego, jest kwestia, że na działce oznaczonej D=C2 (ogródek przydomowy) jest prowadzony program rolnośrodowiskowy w innym wariancie niż na działce przyległej – plantacji owoców (działka oznaczona jako F=E2). Nie ma wątpliwości, że z punktu widzenia płatności rolnośrodowiskowej (RS) każdą z tych upraw należy uznać za odrębna działkę rolną. Organ nie wyjaśnia jednak, dlaczego takie oddzielne traktowanie jest uzasadnione również z punktu widzenia innej płatności – ONW. Należy przypomnieć, że w świetle art. 37 rozporządzenia Nr 1698/2005, decydującym kryterium (celem zastosowania środka) jest rekompensowanie dodatkowych kosztów ponoszonych przez rolników oraz utraconych przez nich dochodów w związku z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Jest to kluczowa dla sprawy kwestia, gdyż w braku uzasadnienia dla rozdzielnego potraktowania upraw na wspomnianych dwóch działkach, należałoby je uznać za jedną działkę rolną, a to oznaczałoby w konsekwencji spełnienie kryterium obszarowego 0,1 ha, tak jak argumentuje skarżący. W zakresie tej kluczowej kwestii organ w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji nie podaje konkretnych argumentów, dlaczego ogródek przydomowy powinien być potraktowany jako odrębna działka rolna i stąd ma spełnić wymóg normy obszarowej 0,1 ha. Sformułowania organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do kwestii spełnienia normy obszarowej 0,1 ha w istocie polegają na przedstawieniu innymi słowami tego, co wynika z przytoczonej wcześniej definicji legalnej. W żadnym miejscu uzasadnienia organ nie odnosi tych rozważań do konkretnego stanu sprawy. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczyć się tylko i wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa i zawartych w nich definicji, ale organ powinien również należycie uzasadnić, jak rozumie te przepisy i jak należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. Wprowadzenie w rozporządzeniu wykonawczym z 2009 r. kryterium obszarowego ma niewątpliwie zapobiegać rozdrobnieniu działek rolnych, co jest zjawiskiem utrudniającym prowadzenie działalności rolniczej. Treść § 3 ust. 4 rozporządzenia uzasadniałaby trafność argumentacji organu tylko przy założeniu, że działki w postaci ogródka przydomowego oraz plantacji owoców nie mogą być potraktowane jako jedna działka rolna, uwzględniając charakter i cele płatności ONW. Tej zaś kluczowej dla sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił. Organ przytacza jedynie definicje legalne "działki rolnej" i "użytkowania", przytacza je na nowo, w innych sformułowaniach, ale w żaden sposób nie odnosi się do przyczyn decydujących o zakwalifikowaniu ogródka przydomowego jako odrębnej działki bądź jednej działki łącznie z plantacją owoców. Organ nie wyjaśnia, czy decydującym kryterium ma być jedna grupa upraw, czy też zachodzą przyczyny oddzielnego zgłoszenia użytkowania ogródka przydomowego, biorąc pod uwagę cel płatności ONW. Te same błędy wytykał już organowi WSA w Lublinie w poprzednim wyroku w sprawie, co oznacza, że organ nie tylko po raz kolejny narusza przepisy KPA (art. 7, art. 15, art. 107), ale uchybia także treści art. 153 p.p.s.a., którego celem jest właśnie zapobieganie powielaniu błędów organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i doprowadzenie do sytuacji, w której zapadnie wreszcie rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa. W dalszej kolejności należy podnieść, iż organ nie ma racji twierdząc, jakoby z ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wynikało wyłączenie zasady prawdy obiektywnej. Niewątpliwie art. 21 tej ustawy istotnie modyfikuje treść kodeksowych zasad postępowania administracyjnego, co jest uzasadnione charakterem i liczbą spraw rozpatrywanych przez Agencję, tym niemniej art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Pozostaje także aktualna podstawowa dyrektywa działania organów administracji publicznej – zasada praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2007 r.), która zobowiązuje do prawidłowego stosowania prawa, uwzględniającego nie tylko wyniki wykładni czysto językowej, ale również systemowej i celowościowej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Uchybienie to mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ mogłoby prowadzić do odmiennego jej rozstrzygnięcia. Spełnione zostały zatem przesłanki uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do drugiej spornej kwestii – kwalifikacji łąki trwałej (F=E2) z punktu widzenia podstaw do przyznania płatności ONW, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu w tym względzie jest prawidłowe. Organ zastosował się w tym przypadku do wytycznych WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2010 r. i wyjaśnił należycie, z jakich względów działki zadeklarowane jako E i F (w zmianie do wniosku: E1 i E2) nie mogą być traktowane jako zwarty obszar gruntu kwalifikujący się do płatności. Argumenty organu w tym względzie są przekonywujące i zgodne z obowiązującymi przepisami. Z uwagi jednak, że w zaskarżonej decyzji nie da się wyodrębnić poszczególnych rozstrzygnięć (co do poszczególnych działek rolnych), nie ma możliwości uchylenia jej tylko w części. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza powrót sprawy do postępowania przez organem odwoławczym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien usunąć wskazane wyżej uchybienia co do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności wyjaśnić, czy działki oznaczone we wniosku lit. C (plantacja owoców) i lit. D (ogródek przydomowy), odpowiednio po zmianie: C1 i C2, stanowią zwarty obszar gruntu spełniający wymogi definicji działki rolnej, czy też każdy z tych obszarów powinien być jednak traktowany jako odrębna działka rolna. Organ powinien przy tym kierować się nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, lecz uwzględnić także cel regulacji prawnej, w tym cele, jakie ma realizować przedmiotowa płatność ONW. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.