III SA/Lu 261/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P.Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr Nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego uprawniającego do dodatku za wysługę lat stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją personalną z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Ł. – od decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uprawniającego do dodatku za wysługę lat, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na podstawie akt administracyjnych ustalono, iż raportem z dnia [...] lutego 2008 r. skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego, P. Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...]i nr [...]z powodu rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, skarżący wniósł o zaliczenie okresu pełnienia czynnej służby wojskowej w okresach wskazanych powyżej oraz przeszkolenia wojskowego do wysługi lat. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej przesłał wskazany powyżej raport P. Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektorowi Aresztu Śledczego, wskazując, iż to ten organ jest właściwy do rozpatrzenia żądania strony i ustalenia wysokości dodatku za określoną wysługę lat. Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował skarżącego, iż decyzje, których dotyczy jego wniosek nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją personalną nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił zaliczenia okresu pełnienia przez P. Ł. zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł P. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zaliczenie okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej i przeszkolenia wojskowego uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Rozpatrując odwołanie P. Ł. organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Zdaniem organu zaliczenie bądź nie zaliczenie tych okresów powinna być jedynie przedmiotem postępowania wyjaśniającego przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku stażowego. Kwestia ta powinna stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji. W tej sytuacji, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaznaczył również iż z przepisu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wynika że przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się "okres zasadniczej służby wojskowej". Przepisy dotyczące zasadniczej służby wojskowej oraz nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż skoro są to dwa różne rodzaje czynnej służby wojskowej i skoro przepisy obowiązujące w Służbie Więziennej zezwalają na zaliczenie do wysługi lat tylko jednego okresu służby wojskowej – zasadniczej służby wojskowej, to nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej i uwzględniania do wysługi lat także okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Od decyzji organu II instancji P. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: - art. 100 ustawy o Służbie Więziennej i art. 59 w zw. z art. 82 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP poprzez niewliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, - art. 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że Dyrektor Aresztu Śledczego nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zaliczenia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat, podczas gdy z treści powyższych przepisów jasno wynika, iż wymieniony organ ma kompetencje w tym zakresie; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji personalnej, którą zaliczono skarżącemu do wysługi lat wyłącznie okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej, podczas gdy wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał skargę za uzasadnioną, niemniej jednak z przyczyny, której strona skarżąca nie podnosiła. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd z urzędu wziął pod uwagę występującą w sprawie przesłankę nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008 r. i decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. określoną w § 1 pkt 1 art. 156 k.p.a. oraz w § 1 pkt 2 art. 156 k.p.a. Zatem przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zarówno zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jak również i decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Przede wszystkim zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek (raport) skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r., w którym to skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności wskazanych tam decyzji personalnych, jednocześnie wnosząc o zaliczenie pełnienia czynnej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego we wskazanych okresach. Należy zauważyć, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych, rzeczywistych intencji osoby pozwalają określić treść żądania i ustalić, czy podanie dotyczy i jakiej sprawy z zakresu administracji publicznej, a następnie ustalić organ właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. W niniejszej sprawie skarżący przede wszystkim wnosił o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji personalnych oraz jako drugie żądanie wnosił o zaliczenie pełnienia czynnej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego do wysługi lat w Służbie Więziennej. Natomiast z akt sprawy wynika, iż organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie rozstrzygnęły wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedyną odpowiedzią organów na żądanie stwierdzenia nieważności było pismo Dyrektora Aresztu Śledczego z [...] kwietnia 2008r., zawierające informację, iż decyzje personalne nr [...] i [...] "nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, w związku z powyższym nie ma zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego". Wskazanego pisma nie można uznać za decyzję rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy zauważyć, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, organ obowiązany jest wyjaśnić treść żądania strony, jeżeli zachodzą wątpliwości to do tego, wyjaśnić czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa oraz z urzędu bada swoją właściwość do rozpatrzenia złożonego żądania art. 19 kpa). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości – co miało miejsce w sprawie – stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności aktu zgodnie z art. 156 § 1 kpa. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, tak jak w sprawie niniejszej organ – Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, do którego skierowano wniosek powinien ustalić treść żądania strony jeżeli w tym zakresie miał wątpliwości, a nie arbitralnie stwierdzić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest żądanie ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat oraz że właściwym organem do rozstrzygnięcia wniosku strony z dnia [...] lutego 2008 r. jest Dyrektor Aresztu Śledczego. Dyrektor Aresztu Śledczego nie badając treści żądania i nie badając swojej właściwości w tej sprawie, wydał decyzję jako organ pierwszej instancji. Przedstawione działania organów były niezgodne z prawem. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest – w myśl art. 157 § 1 kpa – organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Art. 17 kpa określa jakie organy są organami wyższego stopnia. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz.1761 z późn. zm.) przełożonymi właściwymi w sprawach osobowych funkcjonariuszy są: 1/ Minister Sprawiedliwości - w odniesieniu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i Zastępców Dyrektora Generalnego z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3. 2/ Dyrektor Generalny Służby Więziennej – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 2, zastępców dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczy, a także komendantów ośrodków szkolenia i komendantów ośrodków doskonalenia kadr oraz ich zastępców, 3/ dyrektorzy okręgowej Służby Więziennej - w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w okręgowym inspektoracie Służby Więziennej oraz zastępców dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczych położonych na terenie działania tych dyrektorów okręgowych z zastrzeżeniem art. 43 ust. 1, 4/ dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych, komendanci ośrodków szkolenia i ośrodków doskonalenia kadr – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w tych jednostkach organizacyjnych, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 oraz art. 43 ust. 1. Ustawa w ust. 2 art. 31 przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 rozumie: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwolnienie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalenie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1 na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego ... (art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest przełożonym funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych. W kontekście powyższych przepisów organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności – w sprawie, która zakończyła się w postępowaniu zwyczajnym decyzją ostateczną wydaną przez Dyrektora Aresztu Śledczego– jest Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej jako organu wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję ostateczną. Zatem Dyrektor Aresztu Śledczego, a także Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej jako organ orzekający w II instancji, wydając decyzję naruszyły przepisy art. 19 i następne kpa, a także art. 127 kpa przez co naruszyły przepisy o właściwości prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Należy także podkreślić, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności po wydaniu postanowienia o jego wszczęciu, powinien wydać rozstrzygnięcie stwierdzając nieważność, odmawiając stwierdzenia nieważności albo stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa czy decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu takie postępowaniu organu pierwszej i drugiej instancji rażąco narusza przepisy prawa w zakresie prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która powinna być prowadzona w trybie nadzwyczajnym tj. art. 156 – 158 kpa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jako organ odwoławczy przede wszystkim nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o właściwości, czym rażąco naruszył przepis art. 157 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Na marginesie należy zauważyć, iż zawarte w przedmiotowym wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. żądanie stwierdzenia nieważności powinno zostać wyodrębnione do oddzielnego postępowania i rozpatrzone w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Dodatkowo należy również podnieść, iż umarzając postępowanie, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 tegoż kodeksu. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 kpa tj. wtedy gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, bowiem – mimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji – wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...] i [...]nie stracił swojej aktualności i nadal merytorycznie nie został rozstrzygnięty. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego.