III SA/Lu 261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2010r. sprawy ze skargi I. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie podwyższenie dodatku służbowego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z [...] marca 2010r. Komendant Wojewódzki Policji w L., rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania I. D. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z dniem [...] kwietnia 2010 r., Komendant Miejski Policji w L., podwyższył I. D., dodatek służbowy na stałe do wysokości [...] złotych, tj. o kwotę [...] zł. Podwyższenie dodatku nastąpiło na wniosek bezpośredniego przełożonego. W ustawowym terminie I. D. wniosła odwołanie od decyzji i wskazała, że przyznana jej podwyżka dodatku służbowego była zbyt niska, wniosła o podwyższenie dodatku służbowego do kwoty [...] zł. Komendant Miejski Policji w L., w piśmie zawierającym stanowisko w sprawie, wniósł o utrzymanie w mocy decyzji. Wskazał, że przyznanie indywidualnych podwyżek - dodatków służbowych policjantom z dniem [...] kwietnia 2010 r. zrealizowane było na podstawie zbiorowego wniosku Naczelnika Wydziału. W piśmie z [...] kwietnia 2010 r. Naczelnik wskazał, iż dodatek służbowy, I. D., podwyższono został tylko do kwoty [...] zł ze względu na jej wysoką absencję chorobową w latach 2008-2010. Częsta nieobecność D. utrudniała właściwe działanie Wydziału, dezorganizowała jego pracę, wymagała od innych funkcjonariuszy zwiększonej dyspozycyjności. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego- dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego, bez jego zwiększenia z tytułu wysługi lat oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu i jest uzależnione od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i posiadanych kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy jest uznaniowym i indywidualnym składnikiem uposażenia, który winien stanowić instrument motywujący policjantów do wzorowego wykonywania zadań służbowych. Organ podkreślił, że ze wskazanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wysokość przyznanego dodatku ma charakter uznaniowy. Od oceny okoliczności dokonanej przez właściwy organ zależy przyznanie dodatku służbowego w określonej wysokości. Uznaniowa wysokość dodatku oznacza, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek w różnej wysokości pomimo, ze posiadają podobny rodzaj i poziom kwalifikacji zawodowych to przełożony dokonuje indywidualnej ich oceny. Z materiału dowodowego zebranego sprawie wynika, ze wniosek Naczelnika Wydziału zawierał nazwiska dziewięciu policjantów zajmujących stanowisko "zastępcy dyżurnego". Do dnia [...] marca 2010 r. wymienione we wniosku osoby otrzymały dodatki w rozpiętości :od [...] zł do [...] zł. Decyzje personalne dotyczące podwyżki dodatków w/wymienionym, spowodowały wzrost ich dodatków o kwoty: -od [...] zł do kwoty [...] zł. Organ wskazał, iż ocena służby innych policjantów i związane z tym podwyższenie dodatków służbowych nie może mieć wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia wysokości dodatku służbowego dla I.D. Zdaniem przełożonych podwyższenie dodatku do kwoty [...] zł było adekwatne do posiadanych przez skarżącą kwalifikacji zawodowych oraz indywidualnej oceny sposobu wywiązywania się z nałożonych obowiązków. Z informacji przedstawionych przez bezpośredniego przełożonego I. D. wynika, iż otrzymała ona dodatek w określonej wysokości ze względu na prezentowaną dyspozycyjność w służbie (w roku 2008 przebywała na zwolnieniach lekarskich łącznie [...] dni, w roku 2009 – [...] dni, w 2010 -[...] dni). Na przedmiotową decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. D., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, I. D. wskazała, iż jej długotrwałe zwolnienia lekarskie spowodowane były wypadkami, którym uległa skarżąca ([...]oraz [...]). Skarżąca podniosła, ze leczenie oraz powrót do zdrowia po wskazanych zdarzeniach był długotrwały i czasochłonny. Ponadto D. wskazała na swoją trudną sytuację finansową i rodzinną. W opinii skarżącej fakt przyznania jej niższego dodatku służbowego był bezpośrednio związany z osobistą niechęcią Naczelnika Wydziału do jej osoby, oraz że przejawy dyskryminacji lub mobbingu wobec niej pozostawały w bezpośrednim związku ze stanowiskiem Naczelnika Wydziału, co miało związek z faktem oceny pracownika i przyznania niższego dodatku. Skarżąca wskazała, że decyzja o przyznaniu niższego dodatku służbowego jest decyzją krzywdzącą i niesprawiedliwą, nieobiektywną, o charakterze dyskryminującym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał także, że podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące jej sytuacji rodzinnej i finansowej, oraz dokonana przez skarżącą ocena dotychczasowych relacji służbowych z przełożonym, powinny pozostać bez rozpoznania, stwierdzają że wskazana trudna sytuacja rodzinna nie mogła stanowić przesłanki do przyznania wyższego dodatku służbowego. Ponadto organ wskazał, iż zostały podjęte czynności wyjaśniające, w wyniku których nie stwierdzono aby w Wydziale Sztab Policji zdarzały się przypadki dyskryminacji kobiet, co sugeruje skarżąca w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno decyzja (rozkaz personalny) nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...]marca 2010 r. w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego na stałe do kwoty[...]zł oraz utrzymująca ją w mocy decyzja (rozkaz personalny) nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] maja 2010 r. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych, z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, sprowadza się do badania czy decyzja taka ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie przesłankami odnoszącymi się do sprawy. Badanie to dotyczy sprawdzenia czy decyzje, zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. Do zadań sądu należy również kontrola czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta decyzja mieści się w granicach zakreślonych w przepisie prawa materialnego. Mając na uwadze zakres sądowej kontroli, w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie naruszony został art. 107 kpa. Przepis ten w swej treści wskazuje jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, co w szczególności powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści § 3 art. 107 wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty i dowody, jakie były podstawą wydania decyzji, powinno zawierać ustosunkowanie się faktów i dowodów, które przemawiały za danym rozstrzygnięciem. Istotne jest, aby rozstrzygnięcie w sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, Odnosząc przedstawioną argumentację do przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu I instancji nie spełniła przesłanki formalnej, nie zawiera bowiem uzasadnienia, które jest obowiązkowym składnikiem każdej decyzji. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji tego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania. Zatem decyzję uznać należy za wadliwą. Zdaniem sądu nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia. Decyzja organu I instancji nie wyjaśnia jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydaniu, swoje rozstrzygnięcie organ oparł jedynie na realizacji wniosku personalnego dotyczącego I. D., który został złożony przez jej przełożonego, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącej obowiązany był ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów skarżącej ale również pod kątem przepisów prawa procesowego, które miały zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien stosownie do art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Materialną podstawą wydania decyzji I instancji, jak również decyzji drugoinstancyjnej jest art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Kwestię przyznania dodatków służbowych reguluje rozporządzenie wskazane powyżej. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2, na który w swojej decyzji wskazuje organ odwoławczy, wysokość tego dodatku powinna być uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnych uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wynika z tego, że ustalenie wysokości dodatku pozostawione zostało uznaniu właściwego przełożonego, który w zależności od oceny pełnienia służby przez policjanta, przyznaje dodatek. Jednak nie można zgodzić się z poglądem, iż organ może w sposób dowolny i wybiórczy oceniać materiał zgromadzony w sprawie, jak uczynił to organ odwoławczy. Już po wydaniu decyzji I instancji, sporządzona została w dniu [...] kwietnia 2010 r., opinia służbowa I. D. Opinia ta obejmowała okres od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. Wynika z niej między innymi, iż I. D. - "w sposób rzetelny i profesjonalny wywiązuje się z nałożonych obowiązków zawodowych". W zdecydowanej części, w zakresie oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, skarżąca została oceniona powyżej wymagań. W treści opinii Naczelnik Wydziału nie zawarł informacji dotyczących nieobecności skarżącej w pracy, zatem przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie miało żadnego wpływu na ocenę wywiązywania się przez I. D. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się jedynie do argumentu licznej nieobecności skarżącej w pracy, który wskazany został przez organ I instancji dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ I instancji dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Absencja skarżącej była jedynym argumentem przyznania jej niższego dodatku służbowego, organ w ogóle nie odniósł się do opinii służbowej sporządzonej w sprawie, została ona pominięta. Organ uzasadniając swoje stanowisko nie odniósł się w żadnym punkcie do opinii służbowej. Jak wskazuje przepis rozporządzenia wysokość tego dodatku powinna być uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, a w przedmiotowej sprawie ocena skarżącej była pozytywna. Jak wskazano powyżej, Sąd nie może ingerować w rozstrzygnięcie organu co do przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego, gdyż jest to decyzja uznaniowa. Jednak nie można zezwolić na przeprowadzenie przez organ postępowania w taki sposób jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, w sposób wybiórczy potraktował materiał zgromadzony w sprawie, ponadto w uzasadnieniu decyzji nie przytoczył argumentów dlaczego opinia o służbie skarżącej I. D. nie miała znaczenia w sprawie, dlaczego nie została wzięta pod uwagę, skoro zgodnie z przepisami rozporządzenia przyznanie i wysokość dodatku służbowego jest uzależnione właśnie od oceny wyrażonej w takiej opinii. Zarzuty wskazane przez skarżącą dotyczące jej sytuacji materialnej, rodzinnej oraz dyskryminacji nie mogły być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie, gdyż przepisy rozporządzenia powołanego w uzasadnieniu, wskazują przesłanki na jakich organ powinien się tylko opierać przyznając dodatek służbowy. Organy, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, przeprowadzając postępowanie w przedmiotowej sprawie naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 7, 8, art. 11 oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 107, art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji w sposób rzetelny, wyczerpujący zbierze oraz rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy. Stosownie do treści art. 107 kpa po rozstrzygnięciu sprawy, swoje stanowisko wyrazi w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, w którym ustosunkuje się do faktów i dowodów, które przemawiały za danym rozstrzygnięciem sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.