III SA/Lu 262/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za opracowanie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dotyczących budowy nawierzchni drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Miasta tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych; 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia tego wyroku. I Decyzją nr [...] z dnia [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] zobowiązującej Miasto do wniesienia opłaty za opracowanie postanowienia w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nawierzchni drogi i kanalizacji deszczowej ulicy bocznej do ul. K. w T. na działkach nr 48,80/15,80/15, 80/12,81/1,80/13,96/3 i 273 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji organ odwoławczy podał, iż na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Burmistrz Miasta wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nawierzchni i kanalizacji deszczowej ulicy bocznej do ul. K. w T. Odpowiadając na powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 57 ust. 1 ww. ustawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] dokonał uzgodnienia. Za czynności związane z opracowaniem postanowienia organ ten, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzją z dnia [...] nr [...] zobowiązał Miasto (podmiot realizujący przedsięwzięcie) do uiszczenia opłaty. Od decyzji tej Burmistrz Miasta wniósł odwołanie, ponieważ w jego ocenie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – brak jest delegacji prawnej zobowiązującej organa Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłat za dokonanie uzgodnienia. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczące uzgadniania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należą do zakresu działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Za czynności z zakresu działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bezwarunkowo nakazuje ponoszenie kosztów ich wykonania przez jednostkę organizacyjną zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (podmiot realizujący przedsięwzięcie). Powyższa ustawa jest aktem prawnym dotyczącym organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej określającym ich zadania i zakres działania, organizację oraz uprawnienia i nie przewiduje wyjątków od ponoszenia opłat za czynności wykonywane w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego. Natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska jest w stosunku do w/w ustawy przepisem szczególnym określającym w odniesieniu do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyłącznie procedury postępowania w przypadku podejmowania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny miał podstawy do wydania decyzji o obowiązku wniesienia opłaty za opracowanie postanowienia w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nawierzchni drogi. II Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Burmistrz Miasta złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.). Jak wskazuje Burmistrz Miasta, zgodnie z przepisem art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest Starosta Powiatowy i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a o dokonanie takiego uzgodnienia występuje z wnioskiem na podstawie art. 48 ust. 3 cyt. ustawy Burmistrz Miasta. Powyższa ustawa nie przewiduje ponoszenia opłat przez podmioty realizujące przedsięwzięcie za wydawane w tym trybie postanowienia o dokonaniu uzgodnienia ani za decyzje w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Skoro zatem ustawa będąca podstawą prawną wydanego postanowienia nie przewiduje za jego wydanie opłaty, to tym bardziej nie może być podstawą orzeczenia w takiej sprawie inna ustawa – w tym wypadku ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie będąca podstawą rozstrzygnięcia. III W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podkreślając, iż czynności dokonywane przez państwowych inspektorów sanitarnych w zakresie uzgadniania środowiskowych uwarunkowań należą do działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mówi wyżej wymieniona ustawa. IV Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia doszło i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, należy wskazać, że zadania i zakres działania, organizacja oraz uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone zostały w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), która to ustawa jest zasadniczą podstawą funkcjonowania tejże inspekcji. Zgodnie z art. 1 i art. 2 wyżej wymienionej ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny radiacyjnej, higieny procesów nauczania i wychowania, higieny wypoczynku i rekreacji, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, higieniczno – sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których udzielane są świadczenia zdrowotne – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo – zdrowotnej. Zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określa przepis art. 3 cyt. ustawy, zawierający otwarty katalog takich działań, który określa, iż do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczącej budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych i innych, a także nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych i innych, a także inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Szczególnym przepisem, pozostającym w ścisłym związku z powołanym wyżej art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepis art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (na dzień wydania decyzji – Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), który stanowi, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdza w drodze decyzji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Mając na uwadze powyższe uregulowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowienia o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nawierzchni drogi, mieści się w zakresie działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Formą takiego uzgodnienia jest postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pobieranie opłaty za wykonane badania i inne czynności na podstawie art. 36 ust. 1 cyt. ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała SN z dnia 31 stycznia 1995 r., III AZP 11/94, publ. OSNP 1995/11/126). Sposób ustalania wyżej wymienionych opłat reguluje wydane na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193). Określa ono między innymi w § 2, że wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Bezpośrednie i pośrednie koszty, o których mowa, wymienione są w § 3 i § 4 rozporządzenia. Odnosząc się do samego pojęcia "inne czynności", za które oprócz badań laboratoryjnych pobiera się opłaty, stwierdzić przede wszystkim należy, że nie zaliczają się do nich ani samo wydanie decyzji przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 104 k.p.a., przez której wydanie organ załatwia określoną sprawę, ani też wydanie postanowienia zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., w którym z kolei organ zajmuje określone stanowisko. Czynnościami takimi będą wszelkie działania, które są wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej w ramach ich uprawnień określonych w przepisach Rozdziału 3, przepisach art. 23 – art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w celu realizacji ich uprawnień określonych w powołanym wcześniej art. 1. W przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 k.p.a., czyli w sprawie zajęcia stanowiska, od którego uzależnione jest wydanie decyzji przez inny organ, będą to czynności przeprowadzone w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 k.p.a. Reasumując zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwową Inspekcję Sanitarną w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem pkt 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Takie brzmienie przepisu zakłada ścisłą korelację pomiędzy rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez Państwową Inspekcję Sanitarną przy wykonywaniu czynności z zakresu bieżącego i zapobiegawczego nadzoru, a wysokością naliczonej za nie opłaty. Relacja ta musi zatem znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji ustalającej wysokość opłaty, poprzez szczegółowe przedstawienie wszystkich jej składowych. Za taką interpretacją zdaje się również przemawiać fakt, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w sposób bardzo szczegółowy definiuje wszystkie elementy kalkulacyjne składające się na ostateczną wysokości opłaty. Należy też podkreślić, że tylko taki sposób konstruowania opłaty daje podmiotowi, obligatoryjnie zobowiązanemu do jej ponoszenia, szansę zweryfikowania jej ostatecznej wysokości. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie wskazał w decyzji, za jakie konkretne czynności i przy uwzględnieniu jakich kosztów ustalił opłatę po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] dotyczącego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie nawierzchni drogi. Za takie wskazanie nie można bowiem uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], w której krótko podał, iż organ I instancji zobowiązał Miasto do uiszczenia opłaty "za czynności związane z opracowaniem" wcześniej wymienionego postanowienia. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.