III SA/Lu 265/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2005 Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Rozkazem personalnym nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071, zwany dalej "kpa") oraz na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2002 roku w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. nr 100, poz. 913) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą M. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i m. in. ustalił skarżącej na dzień 1 sierpnia 1997 r., tj. na dzień przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców, wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego - łącznie 10 lat, 4 miesiące i 14 dni: 1) praca w gospodarstwie rolnym rodziców od 13 października 1982 r. do 31 grudnia 1982 r.: 2 miesiące, 17 dni, 2) praca w gospodarstwie rolnym współmałżonka od 5 czerwca 1988 r. do 24 maja 1990 r.: 1 rok, 11 miesięcy, 20 dni, 3) okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 25 maja 1990 r. do 15 sierpnia 1990 r.: 2 miesiące, 21 dni, 4) praca w [...] od 16 sierpnia 1990 r. do 16 grudnia 1990 r.: 4 miesiące, 1 dzień, 5) praca w KWP od 17 grudnia 1990 r. do 15 marca 1991 r.: 2 miesiące, 29 dni, 6) służba w Policji od 16 marca 1991 do 1 sierpnia 1997 r.: 6 lat, 4 miesiące, 16 dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca w styczniu 1998 roku zwróciła się raportem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o zaliczenie jej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 13 października 1982 roku do dnia 30 września 1985 roku. Do raportu dołączyła wypis z aktu notarialnego dotyczącego darowania na jej rzecz przez rodziców działki gruntu o pow. 3,82 ha w miejscowości O., swoje oświadczenie oraz zeznania dwóch świadków stwierdzające fakt pracy w gospodarstwie rodziców - potwierdzone przez pracowników Urzędu Gminy. Na podstawie przedłożonych dokumentów, rozkazem personalnym nr 55/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 1998 r. skarżącej doliczono do wysługi wskazany wyżej okres pracy w gospodarstwie tj. 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni. We wrześniu 2004 r., podczas kontroli dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącej, stwierdzono błędne zaliczenie wysługi lat dokonane wskazanym wyżej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, ze względu na brak stosownych dokumentów potwierdzających odprowadzanie do KRUS składek na ubezpieczenie skarżącej w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 września 1985 r. Wezwano zainteresowaną do uzupełnienia brakujących dokumentów i skierowano zapytania do KRUS i UG, nie uzyskując potwierdzenia o odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne zainteresowanej jako domownika w gospodarstwie rolnym rodziców. W trakcie przeprowadzania powyższych czynności wyjaśniających, w dniu [...] listopada 2004 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie jej do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym współmałżonka w miejscowości Z. w okresie od dnia 5 czerwca 1988 r. (tj. od daty zawarcia związku małżeńskiego), załączając m. in. swoje oświadczenie oraz zeznania dwóch świadków, stwierdzające fakt pracy w gospodarstwie męża, potwierdzone przez pracowników Urzędu Gminy. Dnia [...] lutego 2005 r. Komendant Miejski Policji wydał rozkaz personalny nr [...], w którym stwierdził błędne zaliczenie wysługi lat dokonane rozkazem personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 1998 r. i ustalił wysługę lat na 1 sierpnia 1997 r. Jednocześnie odmówił zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia i nagrody jubileuszowej już ustalonego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 września 1985 r. oraz okresu pracy w gospodarstwie rolnym współmałżonka od dnia 5 czerwca 1988 r. do dnia 24 maja 1990 r. Odmowę zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców uzasadnił brakiem stosownej dokumentacji świadczącej, iż wymieniona - zgodnie z zapisem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) - we wnioskowanym okresie pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (nie opłacano za nią składek na ubezpieczenia społeczne). Organ I instancji nie dał wiary świadkom potwierdzającym fakt pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym współmałżonka. Skarżąca złożyła odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w zakresie odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i nagrody jubileuszowej okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Organ II instancji po rozpatrzeniu sprawy uznał racje skarżącej w zakresie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym współmałżonka w okresie od 5 czerwca 1988 r. do 24 maja 1990 r., jako że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Organ wskazał, ze wliczeniu podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do 31 grudnia 1990 r. pod pojęciem domownika zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133) należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. Zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, obowiązek ubezpieczenia spoczywa zarówno na prowadzącym gospodarstwo (od 1977 r.) jak i na domownikach pracujących w danym gospodarstwie rolnym (od 1983 r.). Udowodnienie opłacania składek ma istotne znaczenie przy ubieganiu się o wliczenie do stażu pracowniczego okresów pracy na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Skarżąca nie przedstawiła dowodów opłacania składek ubezpieczeniowych. Również Urząd Gminy oraz KRUS w swoich pismach jednoznacznie stwierdzają, iż składki takie za skarżącą, jako domownika, w przedmiotowym okresie nie były opłacane. W związku z powyższym również organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia wnioskodawczyni okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 września 1985 roku do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi lat dla celów nabycia prawa do nagrody jubileuszowej. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję w zakresie odmawiającym zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 września 1985 r. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, że okoliczność pracy w charakterze domownika była potwierdzona jej własnym oświadczeniem oraz zeznaniami dwóch świadków, potwierdzonymi przez Urząd Gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - do pracowniczego stażu pracy mogą być wliczane okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym przypadające po 31 grudnia 1982 r. w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skarżąca podnosi, ze okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 września 1985 r. pracowała w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców położonym w miejscowości O. W tym czasie zamieszkiwała wraz z rodzicami i jednocześnie pobierała naukę w szkole średniej. W czasie wolnym od nauki wykonywała wraz z rodzicami stałe prace w rolnictwie, zwłaszcza dotyczyło to okresu wiosennego, letniego i jesiennego kiedy wzmożone są prace polowe. W związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego rodzice opłacali składki na ubezpieczenie społeczne rolników wraz z podatkiem gruntowym do urzędu gminy w T., a skarżąca wraz z nimi byłam ubezpieczana. W książeczce ubezpieczeniowej rodziców w rubryce domownicy podlegający ubezpieczeniu widnieje jej imię i nazwisko. W tym czasie nie podlegała innemu ubezpieczeniu niż to, które wynikało z prowadzenia przez rodziców gospodarstwa rolnego. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji opiera się na błędnym założeniu, że odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne jest warunkiem uznania osoby za domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skarżąca podnosi, że normatywne definicje domownika zawarte w powołanych wyżej ustawach ubezpieczeniowych tj. ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie zawierają zapisu o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Stąd też przesłanką uznania osoby za domownika nie jest opłacanie składek. Zatem potwierdzenie faktu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne jest tylko jednym ze sposobów udowodnienia świadczenia pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Ponadto skarżąca zauważa, że nie na domowniku spoczywał obowiązek opłacania składek ubezpieczeniowych, ale na rolniku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko sprowadzające się do argumentacji, ze skarżąca dowodów opłacania składek ubezpieczeniowych nie przedstawiła, a w związku z powyższym organy administracji nie znalazły podstaw prawnych do zaliczenia wnioskodawczyni okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 września 1985 roku do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi lat dla celów nabycia prawa do nagrody jubileuszowej. Ocena przedstawionych przez pracownika dowodów każdorazowo należy do pracodawcy i on też przy ustaleniu prawa do danego świadczenia i uprawnienia pracowniczego ostatecznie stwierdza fakt spełnienia wymogów powołanej wyżej ustawy. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji zbadał, a następnie dokonał oceny przedstawionych dowodów i wydał decyzję, uwzględniając w części zarzuty przedstawione w odwołaniu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna a zatem zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Organy całkowicie pominęły kwestię mającą zasadnicze znaczenie, mianowicie to, iż rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] skarżącej doliczono do wysługi czas pracy w gospodarstwie tj. 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni – za sporny okres od 13 października 1982 r., do dnia 30 września 1985 r. Rozstrzygnięcie (rozkaz personalny) ma charakter decyzji administracyjnej, do której wydania i kontroli legalności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. (Dz. U. nr 151 poz. 1261) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia - użyte w rozporządzeniu określenie "sprawy osobowe" oznaczają sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów; Jeżeli zatem we wrześniu 2004 r., podczas kontroli dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącej, stwierdzono błąd w ostatecznej decyzji sprzed kilku lat, konieczne było rozważenie możliwości zastosowania nadzwyczajnych procedur, które mają zastosowanie do decyzji ostatecznych. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszej – a w ocenie organów błędnej decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. (dotyczącej okresu do 13 stycznia 1998 r.) nie można było orzekać w materii już rozstrzygniętej, objętej powagą rzeczy załatwionej (tzw. res iudicata). W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie; por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)." Istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, gdyż występuje ten sam podmiot w sprawie (skarżąca), dotyczy ona tego samego przedmiotu (ustalenie - na dzień 1 sierpnia 1997 r., w decyzji zaskarżonej, na dzień 13 stycznia 1998 r. w decyzji pierwotnej - okresu wysługi lat). Istotne jest również, że zgodnie z § 5 ust. 2, 3 i 4 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) – wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Z powyższego wynika, że doliczenie do stażu kolejnego udokumentowanego okresu jest możliwe w drodze wydania nowej decyzji zmieniającej decyzję wcześniejszą (ostateczną). Nie można natomiast w tym trybie skrócić ustalonego już okresu stażu, zastępując korzystniejszą dla strony decyzję ostateczną i orzekając ponownie w zakresie już rozstrzygniętym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzje organów obu instancji dotyczyły przedmiotu objętego powagą rzeczy załatwionej, więc obie są dotknięte wadą nieważności. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów wobec ich braku po stronie skarżącej Sąd nie orzekał.