III SA/Lu 268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; II. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem datowanym na [...] sierpnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w C. wystąpił o cofnięcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydanej firmie "H. [...] M. A.". Wniosek uzasadniono zaleganiem przez przedsiębiorcę z regulowaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Do wniosku doręczono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzającej istnienie po stronie przedsiębiorcy zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 41.561, 76 złotych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta C. cofnął A. M. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy w związku z wystąpieniem przesłanki zalegania w regulowaniu zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa, stwierdzonych ostateczną decyzją (art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej jako: u.t.d.). W odwołaniu od decyzji A. M. podniósł, że wystąpił do ZUS o rozłożenie należności na raty, powstałe zaległości stanowią wynik przejściowych trudności, spowodowanych kryzysem gospodarczym, ponadto jest jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki cofnięcia licencji określone w art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca zalega w regulowaniu należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, co zostało potwierdzone decyzją ostateczną ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. Z pisma Kierownika Inspektoratu ZUS w C. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że wprawdzie przedsiębiorca złożył wniosek o rozłożenie należności na raty, jednakże z powodu niewypełnienia przesłanek ustawowych jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Ponadto przedsiębiorca nie przystąpił do spłaty zadłużenia i dlatego też Zakład nie zawarł z nim ugody w sprawie spłaty należności. W skardze do sądu administracyjnego A. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., gdyż w jego ocenie została wydana w oparciu o niezgodny z prawdą stan faktyczny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawarł z nim ugodę w sprawie spłaty należności, na poczet której przedsiębiorca wpłacił kwotę 10.000 zł. Skarżący wystąpił również o zobowiązanie ZUS do przedłożenia informacji o dokonanych przezeń wpłatach na poczet spłaty należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko w sprawie, a odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że w dniu 10 maja skarżący stwierdził do protokołu, że w Zakładzie złożył jedynie podanie o rozłożenie należności na raty. Ugoda, o której pisał w skardze nie została jeszcze zawarta. Z przedłożonego przezeń pisma ZUS z [...] maja 2012 r. wynika, że Zakład zażądał od skarżącego przedłożenia szeregu dokumentów oraz sprecyzowania rodzaju pomocy. W ocenie organu nie odpadła przesłanka na podstawie której cofnięto licencję, zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. Nie wszystkie argumenty podnoszone w skardze zasługują na aprobatę, tym niemniej zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonego aktu, niezależnie od zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą. Podstawą prawną orzekania w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy jest art. 15 ust 3 pkt 3 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że cofnięcie licencji może nastąpić gdy jej posiadacz zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem zobowiązań (...) na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. W orzecznictwie dominuje niekwestionowany pogląd, że decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d. są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższa ustawa nie zawiera jednak w tej materi żadnych wskazówek. Natomiast ma tu zastosowanie zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., zobowiązująca organy administracji publicznej do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że nawet zaistnienie okoliczności opisanej w hipotezie tego przepisu (art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a u.t.d.) nie obliguje organu do wydania decyzji niekorzystnej dla zobowiązanego, czyli cofnięcia licencji. Wynika to głównie z faktu użycia w przepisie sformułowania "organ może", a także z tego, że rozpatrując sprawę o cofnięcie licencji, musi mieć na uwadze zarówno indywidualny interes strony zalegającej w regulowaniu zobowiązań, ale również interes publiczny, wyrażający się w dbałości o stabilność finansową systemu Skarbu Państwa. Uznaniowość decyzji administracyjnej nie może być w żadnym wypadku utożsamiana z dowolnością działania organu, nieograniczonego żadnymi zasadami. Jest to kardynalną zasadą, powtarzaną od lat w orzecznictwie sądowym. W licznych orzeczeniach zapadłych na kanwie kontroli decyzji uznaniowych sądy administracyjne zwracały szczególną uwagę na dwie fundamentalne kwestie. Po pierwsze – decyzja uznaniowa wymaga szczególnej staranności ze strony organu jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozważenie wszystkich jej aspektów, co powinno znaleźć wyczerpujący wyraz w uzasadnieniu. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy i nie będzie sprzeczny z zasadami logiki i wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego. Po drugie – granice dla uznania organu wyznacza zawsze jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu obywatela (jednostki) – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady tej płynie wymóg dla organu, aby jego decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, była wyrazem wszechstronnego rozważenia kolidujących ze sobą w danej sprawie interesów publicznego i indywidualnego. Odnosząc te uwagi do przedmiotu badania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja powyższym wymogom absolutnie nie odpowiada. Argumentacja organu sprowadza się do stwierdzenia ,iż spełnione zostały przesłanki do cofnięcia licencji gdyż A. M. zalega z regulowaniem składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z pisma z dnia [...] marca 2012 r., które organ otrzymał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że skarżący złożył wniosek o rozłożenie należności na raty, jednakże wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. Nie podjął również spłaty należności na rzecz ZUS. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak że organ tak ustalony przez siebie stan faktyczny ocenił pobieżnie czym naruszył art. 7 k.p.a., który zawiera zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 1998 s. 157). Na odniesienie zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a., do stosowania norm prawa materialnego zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/8 (ONSA 1981 r., nr 1, poz. 57, s. 226). Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Natomiast w literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (:) M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 139) Sąd w składzie orzekającym podzielając powyższe poglądy orzecznictwa oraz piśmiennictwa zauważa, że organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważyły interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podkreślając tylko iż A. M. nie zawarł z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych żadnej ugody. Zarówno Prezydent Miasta C. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od oceny, jakie znaczenia dla fakultatywnego cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ma aktualna sytuacja finansowa skarżącego oraz czy zaleganie w regulowaniu zobowiązań na rzecz ZUS ma charakter uporczywy czy też incydentalny spowodowany aktualną koniunkturą gospodarczą. Nie ustalono rozmiaru prowadzonej przez skarżącego działalności, ilości posiadanych pojazdów i pracowników zatrudnionych w jego przedsiębiorstwie co miałoby znaczenie przy ocenie interesu społecznego, w szczególności zatrudnionych tam osób. Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji nawet nie próbowały wykazać, jaki wpływ na spłatę zadłużenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie miało cofnięcie licencji skarżącemu na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W świetle standardów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające twierdzenia skarżącego, dotyczące jego przejściowej sytuacji finansowo-gospodarczej. W tym celu organ orzekający powinien zwrócić się do skarżącego o przedstawienie stosownych dowodów oraz przesłuchać go na powyższe okoliczności a nie ograniczyć się tylko do wysłuchania go w przedmiocie ugody z ZUS-em. Brak rozważań organów w powyższych kwestiach uzasadnia wniosek, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie została poprzedzona należytym i wszechstronnym rozważeniem materiału dowodowego, a to uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących materialnoprawne przesłanki cofnięcia skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią stanowisko zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu i podejmą rozstrzygnięcie stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeśli organ podejmuje niekorzystną dla strony decyzję uznaniową, wówczas ma - wynikający z art. 7 k.p.a. - szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. "Uzasadnienie takiej decyzji nie może być w takich sprawach lakoniczne, oparte na sformułowaniach nie wyjaśniających motywów takiego a nie innego rozstrzygnięcia" (wyr. NSA z dnia 21 kwietnia 1994 r., SA/Po 3423/93, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2912 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku, dotyczące kwestii wykonania zakwestionowanych przez sąd decyzji, oparto na treści art. 152 p.p.s.a, natomiast pkt III sentencji wyroku uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a.