III SA/Lu 270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 ust.1 k.p.a. oraz na podstawie przepisów art. 94 i art. 97 ust. 5 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277) i § 1 , § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r., nr 131, poz. 1468), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji, odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. W., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że A. K. pełni służbę w Policji w KPP w J. Funkcjonariuszem w służbie stałej została mianowana w dniu [...] listopada 2002r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał zainteresowanej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2002 r., gdyż nie posiadała lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, w wysokości przysługującej policjantowi samotnemu. Organ II instancji dodał, że na podstawie złożonego oświadczenia z dnia [...] marca 2006 r., z którego wynika, iż skarżąca wraz z synem zamieszkuje w J. przy ul. W. w domu jednorodzinnym, stanowiącym własność S. K. - jej ojca, Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] zmienił w/w decyzję w części dotyczącej wysokości równoważnika i przyznał z dniem [...] lutego 2006 r. skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W dniu [...] lutego 2007 r. skarżąca złożyła do Komendanta Powiatowego Policji wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości R. przy ul. W. Do wniosku dołączyła umowę sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji dodał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego do KPP wpłynęło pismo Państwowej Komunikacji Samochodowej w S. o czasie przejazdu na trasie J.- R. i z powrotem. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. Od powyższego orzeczenia skarżąca A. K. wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że na podstawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (art.88 ust. 4 cyt. ustawy). Na podstawie art. 94 ust.1 cytowanej ustawy - policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie z wskazanymi przepisami, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, którego formą zastępczą jest pomoc finansowa na nabycie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast szczegółowe zasady przyznawania powyższego świadczenia zostały określone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta do którego zainteresowany dołącza dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (§ 3 ust.1 i 2). Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca pełni służbę w KPP w J. Lokal mieszkalny, który nabyła położony jest w miejscowości R. przy ul. W. Z dołączonego do wniosku w sprawie pomocy finansowej pisma Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w S. z dnia [...].02.2007r. nr [...] wynika, iż brak jest bezpośredniego połączenia między miejscem położenia lokalu mieszkalnego nabytego przez A. K. w R., a aktualnym miejscem pełnienia służby w KPP w J. W związku z tym zostało zaproponowane połączenie z J. do R. przez K. i z powrotem, gdzie łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 8 godz.40 min. Pomoc finansowa przysługuje policjantowi tylko na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Biorąc to pod uwagę organ II instancji stwierdził, że skarżąca nabyła lokal mieszkalny położony w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby w KPP w J., co stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w prowadzonym postępowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa prawidłowo ocenił sprawę skarżącej i słusznie odmówił przyznania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie dokonania interpretacji pomijającej literalne brzmienie tego przepisu, 2) art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uczestniczenia strony w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustawa o Policji w przepisie art. 88 ust. 1 stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ust. 4 tego artykułu zawiera definicję miejscowości pobliskiej. Decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji, jej zdaniem, oparta została na tym przepisie i ustaleniu, że miejscowość gdzie kupiła lokal mieszkalny, nie jest miejscowością pobliską, co nie daje podstaw do przyznania pomocy finansowej na budowę domu. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 powołanej ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W art. 94 ust. 2 zawarta jest delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, trybu postępowania oraz szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 z uwzględnieniem przypadków, w których pomoc ta jest przyznawana, jak również sposobu jej obliczania a także rodzaju dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. W konstytucyjnym porządku prawnym ustawa jest naczelnym aktem prawnym. Tylko ustawa może stanowić o wszelkich prawach i obowiązkach. Przepis art. 94 ust. 1 nie mówi o miejscowości pobliskiej, a jedynie wyraźnie wskazuje, kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Rozporządzenie, jako akt niższego rzędu (akt wykonawczy) może tylko uszczegółowić zasady przyznawania pomocy zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 94. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.12.2004 r., I SA 2253/03). W ocenie skarżącej, jak i przytoczonym orzeczeniu sądu administracyjnego, § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, a jako akt niższego rzędu niż ustawa, nie może ograniczać zapisu ustawy zawartego w art. 94 ust. 1. Skarżąca podniosła również naruszenie przepisów proceduralnych przez organy administracji obu instancji. W jej ocenie nie brała ona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co jest niezgodne z przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby organy wskazały przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Skoro zatem organ odwoławczy pominął zasadny postępowania administracyjnego, jakie go obowiązują i dokonał interpretacji przepisu art. 94 ust. 1 pomijając literalne brzmienie tego przepisu, który nie ma odniesienia do miejscowości pobliskiej, a w nawiązaniu do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, to decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002, Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia jego usytuowania w systematyce ustawy o Policji . Przepis ten znajduje się rozdziale 8 tej ustawy – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", w którym kluczowe znaczenie ma otwierający go art. 88 ust. 1 (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04; opub. w OTK-A z 2004 r., z. 10, poz. 109). Zgodnie z tym przepisem "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja ustawy wymaga więc od organu stosującego prawo dokonania funkcjonalnej wykładni art. 94 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, przy uwzględnieniu adekwatnych norm prawnych umieszczonych w rozdziale 8 tej ustawy – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". W świetle powyższego, mając na uwadze dyrektywę ogólną, wynikającą z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, nie może budzić wątpliwości to, że celem udzielenia pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 tej ustawy jest uzyskanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Wyrażona wyżej ocena prawna pozwala na odniesienie się do podstawowego zarzutu skargi, jakim jest naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – "w zakresie dokonania interpretacji pomijającej literalne brzmienie tego przepisu". Zdaniem skarżącej, opierając się w tej mierze na poglądzie prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8.12.2004 r. (sygn. I SA 2253/03; LEX nr 162301), § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. orowadzenieuje pomoc finansowa.przez wsa iesienie sie _________________________________________________________________________w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r., nr 131, poz. 1468) wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, a jako akt niższego rzędu niż ustawa, nie może ograniczać zapisu ustawy zawartego w art. 94 ust. 1. Skarżąca uważa, że skoro "tylko ustawa może stanowić o wszelkich prawach i obowiązkach, a przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie mówi o miejscowości pobliskiej" - jedynie wskazuje wyraźnie, kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa - to wprowadzenie do § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jako przesłanki udzielenia tej pomocy, wymogu położenia lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 94 ust. 2 tej ustawy i jest niezgodne z jej art. 94 ust. 1. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest wadliwy. Ugruntowany od wielu lat jest już pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż wytyczne dotyczące treści aktu mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną i nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/99, poz. 120). Ocena zakwestionowanej przez skarżącą regulacji prawnej zawartej w przepisie § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. orowadzenieuje pomoc finansowa.przez wsa iesienie sie _________________________________________________________________________w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, nie może więc pomijać całego kontekstu ustawowego, co dopiero pozwala na stwierdzenie, czy zarzut wykroczenia poza upoważnienie ustawowe jest zasadny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. orowadzenieuje pomoc finansowa.przez wsa iesienie sie _________________________________________________________________________w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, w zakresie, w jakim nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie policjantowi pomocy finansowej dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie przekracza granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia – w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji – bowiem obowiązek ten wynika wprost z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji, który łącznie z przepisem art. 94 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera wytyczne dotyczące treści rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić poza tym należy, że normatywna podstawa odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być upatrywana w regulacji § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia wykonawczego, który dotyczy jedynie określenia wymogów formalnych wniosku. W rzeczywistości podstawą odmowy przyznania tej pomocy był brak spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. na skutek braku uczestniczenia strony w postępowaniu, stwierdzić należy, że zarzut ten pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podzielić należy pogląd utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05; opub. w ONSA i WSA z 2006 r., nr 6, poz. 157). Jest bezsporne, że skarżąca nie wykazała, aby zarzucane uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie jakichkolwiek czynności procesowych, co w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.