III SA/Lu 272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu p o s t a n a w i a: I. pozostawić skargę bez rozpatrzenia; II. zwrócić Gminie N. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. G. N. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez Burmistrza N., złożyła do Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej jako "Instytucja Zarządzająca") wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]" (dalej jako "projekt"), złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty regionalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020. W piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącą, że po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów (KOP) wniosek spełnił wymogi, jak również kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne poprawności i uzyskał 65 punktów. Projekt nie został jednak wybrany do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach konkursu. Powyższe oznacza, iż wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm. – zwanej dalej "ustawą wdrożeniową"). W proteście skarżąca podniosła zarzuty – określone jako proceduralne – błędnej interpretacji wskaźnika "Liczba wspartych obiektów w miejscach dziedzictwa naturalnego" oraz błędnej interpretacji kryterium "Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu w miejscach dziedzictwa naturalnego". Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2017 r. Instytucja Zarządzająca uwzględniła protest skarżącej. Kolejnym zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu spełnił wszystkie kryteria wyboru projektów i w drodze procedury odwoławczej poddany został ponownie ocenie merytorycznej, w wyniku której uzyskał 90 punktów, lecz nie został wybrany do dofinansowania, ponieważ alokacja środków przeznaczona na konkurs w chwili obecnej została wyczerpana. Rezerwa finansowa przeznaczona na wskazany konkurs zgodnie z Rozdziałem VI., pkt 6.2, ppkt. 8 Regulaminu konkursu pozostaje w dyspozycji Zarządu Województwa [...] (ZWL) do momentu rozstrzygnięcia konkursu i zakończenia procedur odwoławczych w konkursie lub do momentu ogłoszenia kolejnego konkursu w Działaniu, jeżeli procedury odwoławcze w konkursie zostały zakończone lub nie były prowadzone. ZWL może wybrać do dofinansowania kolejne projekty zamieszczone na liście projektów, które spełniły kryteria i uzyskały wymaganą liczbę punktów, lecz z uwagi na wyczerpanie pierwotnej alokacji w konkursie nie zostały wybrane do dofinansowania w wyniku rozstrzygnięcia konkursu. W takiej sytuacji skarżąca Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów art. 57 i art. 58 ust. 2 pkt 1 oraz art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na skutek wniesionej skargi Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 lipca 2017 r. skarżąca wezwana została do usunięcia jej braków formalnych, poprzez złożenie trwale połączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji w 2 egzemplarzach, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej (zarządzenie – k. 1 akt sądowych). W wyniku tego wezwania skarżąca przedłożyła: uproszczoną wizualizację wniosku o dofinasowanie z dnia [...] stycznia 2016 r.; uproszczoną wizualizację formularza studium wykonalności – część opisowa z dnia [...] stycznia 2016 r.; informację o wyniku oceny z dnia [...] grudnia 2016 r. (bez załączników, to jest bez kart oceny merytorycznej wniosku); protest z dnia [...] grudnia 2016 r.; rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]); pismo IOK z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]); pismo IOK z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]); pisma Burmistrza N. z dnia: [...] marca 2017 r. (znak: [...]), z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) i [...] maja 2017 r. (znak: [...]). W konsekwencji kompletna dokumentacja obejmująca wniosek o dofinasowanie wraz z załącznikami nie została przez skarżąca złożona w zakreślonym terminie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 wniósł – na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej – o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącą braków formalnych skargi dotyczących obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji w zakresie wniosku o dofinansowanie, który został złożony do akt sprawy bez kompletu załączników, ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na jej merytoryczną bezzasadność. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca skrupulatnie w postaci tabelarycznej wykazała, jakie pakiety dokumentów zostały jej przez Gminę [...] złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, ze wskazaniem rodzaju załączników do wniosku złożonych przez skarżącą pierwotnie, jak również w ramach jego uzupełnienia na skutek walidacji wniosku o dofinansowanie. Z zestawienia tego – niekwestionowanego przez skarżącą –wynikało, że wraz ze skargą przedłożyła ona Sądowi wyłącznie pierwotną wersję formularza wniosku o dofinansowanie oraz studium wykonalności (część opisowa). Oznacza to, że skarżąca nie złożyła: a) ostatecznej i pośrednich wersji wniosku o dofinansowanie oraz studium wykonalności (część opisowa); b) żadnego z załączników do wniosku o dofinansowanie; c) kompletnej informacji o wyniku oceny wniosku (brakuje kart oceny wniosku, stanowiących załączniki do informacji, co wynika wprost z jej treści). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należało pozostawić bez rozpatrzenia z przyczyn formalnych wynikających z ustawy wdrożeniowej. Wymogi te o charakterze formalnym są najdalej idące, gdyż przewidują skutki szczególne, które są bardziej restryktywne niż te, które wynikają z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wniosek o dofinansowanie projektu z jakim wystąpiła Gmina [...] do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, pod nazwą: "[...]", złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p.s."). Przepisy także tej ustawy służą realizacji polityki spójności, która polega na budowaniu spójności gospodarczej i społecznej Wspólnoty Europejskiej, poprzez zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych jej regionów. Celem tego rodzaju polityki jest przyczynianie się do wzrostu gospodarczego, zwiększanie konkurencyjności i zatrudnienia oraz likwidacja zacofania regionów. Jednym z elementów tego rodzaju polityki jest wsparcie środkami publicznymi (unijnymi oraz krajowymi) realizacji założonych celów, istotnych także dla poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, a środki pomocowe są wypłacane na wniosek beneficjentów o dofinansowanie konkretnych projektów realizujących tego rodzaju cele. Stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (...) restryktywnie sformalizowana w stopniu istotnie większym, niż w innego rodzaju sprawach należących do kognicji sądu administracyjnego. Z przepisu art. 61 ust. 1 u.z.r.p.s. wynika bowiem zasada, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) [obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 zd. 1 u.z.r.p.s.). W świetle zaś art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s., kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami. Jednocześnie kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (art. 61 ust. 4 u.z.r.p.s.). Stosownie natomiast do art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p.s., wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7. W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 zd. 1 u.z.r.p.s.). Z powołanych przepisów wynika zatem taka reguła, że aby doszło do merytorycznej sądowej kontroli legalności aktu organu, w granicach określonych treścią art. 61 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 u.z.r.p.s., konieczne jest zachowanie wszelkich restryktywnych warunków formalnych skargi określonych przepisami ustawy wdrożeniowej. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Gmina wniosła skargę bez zachowania przewidzianych ustawą warunków, gdyż nie dołączyła do niej wymaganej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s. Przede wszystkim do wniesionej skargi nie załączono szeregu załączników, jakie w procedurze konkursowej zostały złożone Instytucji Zarządzającej, która szczegółowo wymieniła je w tabeli zamieszczonej w odpowiedzi na skargę. Nie chodzi tu przy tym o niedopatrzenie lub omyłkę, polegające na niezłożeniu jednego tylko spośród licznych dokumentów, ale na braku przedłożenia wraz ze skargą przeważającej części istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załączników do wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżąca niewadliwie została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez złożenie dwóch egzemplarzy trwale połączonej kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s., w oryginale lub w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Żądanie takie określone omawianą ustawą wynika właśnie z przewidzianych w niej restrykcyjnych odrębności proceduralnych w stosunku do reguł ogólnych wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przedłożyła jedynie dokumentację szczątkową. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pkt 3.5.2. Regulaminu konkursu nr [...], Oś Priorytetowa 7 – Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działanie 7.1 – Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, wyraźnie stanowi, że wzór wniosku o dofinansowanie projektu stanowi załącznik nr 1 do Regulaminu, a Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu określona została w załączniku nr 2 do Regulaminu. Natomiast według pkt 3.5.3. Regulaminu konkursu, do wniosku o dofinansowanie projektu dołączane są dokumenty, których wykaz stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu. Dokumenty te powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu. Wspomniany załącznik nr 3, w punktach 1-18 zawiera listę wymaganych załączników do wniosku o dofinasowanie dla Działania 7.1. Według zaś pkt 3.5.7. i 3.7.2. Regulaminu konkursu, kompletny wniosek o dofinansowanie (formularz wniosku wraz załącznikami) oraz dokumenty składane na poszczególnych etapach oceny w odpowiedzi na wezwanie IOK do złożenia uzupełnień, poprawy lub wyjaśnień, składane są każdorazowo jako pakiet dokumentów. Zatem z formalnych wymagań Regulaminu konkursu, a przede wszystkim z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (...) wynika więc, że bezwzględnym i niepodlegającym wyjątkom obowiązkiem skarżącej na etapie rozpoznawania wniesionej skargi na rozstrzygnięcie organu polegające na nieuwzględnieniu protestu, było przedłożenie Sądowi kompletnej dokumentacji złożonej w ramach procedury konkursowej w taki sposób (wniosku wraz ze wszystkimi załącznikami), aby możliwa była merytoryczna ocena zasadności skargi. Tymczasem skarżąca przedłożyła jedynie dokumentację szczątkową, w postaci uproszczonej wizualizacji wniosku o dofinasowanie z dnia [...] stycznia 2016 r., uproszczonej wizualizacji formularza studium wykonalności – część opisowa z dnia [...] stycznia 2016 r., informacje o wyniku oceny z [...] grudnia 2016 r. (bez załączników, tj. bez kart oceny merytorycznej wniosku), protest z dnia [...] grudnia 2016 r., rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] lutego 2017 r., pismo IOK z dnia [...] kwietnia 2017 r., pismo IOK z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz pisma Burmistrza N. z dnia [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. i [...] maja 2017 r. Nie została zaś w ogóle przedłożona przeważająca część załączników do wniosku o dofinasowanie, szczegółowo wymieniona przez Instytucję Zarządzającą w odpowiedzi na skargę, co czyni ją skargą pozostającą z istotnymi brakami formalnymi. Podsumowując dotychczasowe rozważania raz jeszcze zaakcentować wypada, że strona wnosząca do sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania projektu ma obowiązek wnieść ją wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (art. 61 ust. 2 u.z.r.p.s.). Oznacza to, że obowiązek ten dotyczy nie tylko konieczności załączenia do skargi samego wniosku o dofinansowanie projektu, ale także wszelkich załączników do tego wniosku, jeśli wniosek je obejmował, gdyż elementem składowym wniosku o dofinansowanie projektu są również załączniki wraz z nim złożone (art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s.). Taki wymóg poza charakterem formalnym stanowi także i wymóg materialny, bowiem jego celem jest zapewnienie rozstrzygającemu skargę sądowi możność zbadania materialnoprawnej podstawy skargi. Aby zaś sąd administracyjny mógł merytorycznie ocenić legalność zaskarżonego aktu dysponować musi kompletną dokumentacją, która podlegała ocenie w toku procedury odwoławczej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek o dofinansowanie dołączony do skargi sądowoadministracyjnej odpowiadać winien wnioskowi złożonemu w ramach procedury konkursowej przed Instytucją Zarządzającą. Jeśli zatem wniosek o dofinansowanie projektu zawierał załączniki, to one również obligatoryjnie muszą zostać załączone do skargi. Bez załączników do wniosku o dofinansowanie projektu nie jest możliwa niewadliwa ocena legalności rozstrzygnięcia protestu. W opisanych okolicznościach, stwierdzony brak kompletu dokumentów określonych w art. 61 ust. 3 u.z.r.p.s. uniemożliwił rozważenie konieczności merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Obligowało to do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p.s. Natomiast o zwrocie z urzędu uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi należało postanowić na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p.s. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w postanowieniu.