III SA/Lu 274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ", "Zakład" lub "ZUS") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] przeniesiono na G. K. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego – Z. K. (męża skarżącej) z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek skarżącej z dnia [...] października 2019 r. o umorzenie należności z tytułu składek - uzasadniony bardzo trudną sytuację życiową, finansową oraz złym stanem zdrowia strony – załatwiono decyzją ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Organ odmówił umorzenia należności łącznej kwocie 109 088 34 zł. argumentując m.in., że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), że brak było również możliwości wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz.1365). Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał, aby spłata zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę np. w drodze układu ratalnego, pozbawiłaby stronę środków do życia w sytuacji. Zakład podniósł, że G. K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, dysponuje nieruchomością, położoną przy ul. [...] w Ł. (obciążoną zadłużeniem przewyższającym wartość przedmiotowej nieruchomości), uzyskuje wynagrodzenie za pracę w wysokości około 1 949,71 zł netto miesięcznie, które przekracza znacznie stałe miesięczne wydatki (na utrzymanie oraz koszty leczenia nadciśnienia tętniczego, przemijającego mózgowego napadu niedokrwiennego, przemijającego niedowładu kończyn prawych, udaru niedokrwiennego lewej półkuli mózgu) i pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu. W dniu 30 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie: - art. 28 ust. 1, 2, 3a i 3b u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia należności w sytuacji, w której materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że G. K. znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenia należności, a fakt, że należności nie były objęte przymusowym dochodzeniem nie może przemawiać w żaden sposób za tym, że podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne; - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, iż nie ma podstawy do umorzenia należności wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. pomimo tego, że G. K. nie jest w stanie opłacić należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, ponieważ pociągnęłoby to dla niej zbyt ciężkie skutki; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że G. K. dotknęło ubóstwo, bowiem nadal pozostaje ona osobą zatrudnioną, że przedłożona do akt sprawy dokumentacja medyczna nie stanowi dokumentu stwierdzającego całkowitą i orzeczoną na stałe niezdolność do pracy, że G. K. nie sprawuje opiekę nad chorym członkiem rodziny, że opłacanie należności składkowych w ratach nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w sytuacji, kiedy zły stan zdrowia strony nie pozwala na podjęcie dodatkowej pracy przez skarżącą, która sama prowadzi gospodarstwo domowe i spłaca kredyt oraz opłaca podatki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Zakład utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] podnosząc w obszernym uzasadnieniu m.in., że: - skarżąca pracuje zarobkowo w Starostwie Powiatowym w Ł. i od dnia 1 stycznia 20201 r. i osiąga dochód w kwocie 4 020 zł brutto (2 931,66 zł netto), od dnia 1 grudnia 2016 r. pobiera rentę rodzinna po zmarłym mężu 1 203,84 zł brutto (654,31 zł netto); - skarżąca jest właścicielką zabudowanej nieruchomości gruntowej o pow. 0,7700 ha położonej w Ł. przy ul. [...], na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego w kwocie [...]zł (wpisów hipotecznych dokonano również na rzecz Banku Depozytowo-Kredytowego SA Oddział w Ł., Banku PKO SA I Oddział w Ł. oraz na rzecz J. K. – hipoteka przymusowa zwykła); - ZUS podjął czynności, które spowodowały zawieszeniu biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na rzez Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i Ubezpieczenia Zdrowotnego; - przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ płatnik zmarł, jednak istnieje następca prawny, na którego decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek; - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4b u.s.u.s. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; - wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postepowaniu egzekucyjnym (brak przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.); - Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.); - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, nie zostało wdrożone przymusowe dochodzenie należności mające na celu wyegzekwowania należności wynikających z decyzji z dnia 12 lipca 2019 r., skarżąca osiąga dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości umożliwiającej dokonywanie potrąceń (nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.su.s); - dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania (powyższe uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.); - zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, należności mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (jednak zobowiązany ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny; - skarżąca osiąga wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę i uzyskuje świadczenie nie obciążone tytułem egzekucyjnym - rentę rodzinną, co powoduje, że łączny dochód (3 575,97 zł) jest wyższy od minimum socjalnego dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego 1 277,93 zł; - skarżącej pozostaje do dyspozycji kwota – 2 509,97 zł po uwzględnieniu opłat na utrzymanie, co oznacza, że spłata zadłużenia nie spowoduje, że skarżąca zostanie pozbawiona środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, ubrania); - umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, a takiej nie można mówić, skoro komornik sądowy egzekwuje z wynagrodzenia za pracę 1 000 zł i w rezultacie skarżącej pozostaje kwota 1 509, 97 zł, co powoduje, że sytuacja finansowa skarżącej nie nosi znamion ubóstwa i nie ma charakteru trwałego i pogarszającego się (nie ma zagrożenia dla egzystencji strony); - zadłużenie u innych wierzycieli nie jest podstawą do umorzenia publicznoprawnych należności składkowych korzystających ze szczególnej ochrony prawnej; - skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej i jej sytuacja finansowa może ograniczyć jednorazową spłatę zadłużenia, ale nie przesądza o braku możliwości zawarcia umowy o rozłożeniu zadłużenia na raty; - instytucja umorzenia należności nie może być wykorzystywana do poprawy sytuacji ekonomicznej oraz zabezpieczenia interesów skarżącej; -powstałe zadłużenie nie było wynikiem klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia; - dokumentacja medyczna świadcząca o problemach zdrowotnych skarżącej nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania zawnioskowanej ulgi, gdyż zły stan zdrowia strony nie uniemożliwia jej uzyskiwania dochodu nawet w przypadku korzystania ze zwolnienia lekarskiego. W tych okolicznościach, zdaniem Zakładu, umorzenie należności byłoby przedwczesne i nieuzasadnione Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ZUS z dnia 1 marca 2021 r. zarzucając, że wydano ją z naruszeniem: -- art. 28 ust. 1, 2, 3a i 3b u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia należności wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. w sytuacji, w której materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że G. K. znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenia należności, że strona nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych, że nieobjęcie należności przymusowym dochodzeniem nie może przemawiać w żaden sposób za tym, że podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne i nieuzasadnione; - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego uregulowania i niezasadne przyjęcie, iż nie ma podstawy do umorzenia należności wynikających z decyzji z dnia 12 lipca 2019 r. w sytuacji, w której materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że G. K. nie jest w stanie opłacić należności ze względu na bardzo zły stan zdrowia oraz stan majątkowy i sytuację rodzinną; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że po stronie G. K. występuje ubóstwo. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że nie jest w stanie uregulować należności, co należycie wykazała. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym. Wydano je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie decyzji ZUS w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Badając kwestię legalności skontrolowanego rozstrzygnięcia ZUS zaznaczyć trzeba w pierwszej kolejności, że zapadło ono w ramach tzw. uznania administracyjnego charakteryzującego się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego bądź negatywnego załatwienia wniosku strony ubiegającej się o umorzenie należności. Powyższe wynika z dyspozycji art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określającej, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą być umarzane", podobnie zresztą jak i w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.. przesądza o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej przez ZUS. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności nie oznacza dowolności w postępowaniu Zakładu. Organ przy wydawaniu takiej decyzji obowiązany jest do rzetelnej analizy i oceny wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia powinien wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie organ przyjął, że skarżącej pozostaje do dyspozycji co miesiąc kwota 1509, 97 zł (dochody z umowy o pracę – 2 921,66 zł oraz renty rodzinnej po zmarłym mężu – 654,31 zł pomniejszone o wysokość wydatków na utrzymanie i leczenie – 1 066 zł oraz kwot wyegzekwowanych przez komornika sądowego – 1 000 zł). Organ następnie ocenił, że w tej sytuacji strona ma możliwość uregulowania całości zadłużenia (jeśli nie jednorazowo to w drodze układu ratalnego zawartego w drodze umowy zawartej z Zakładem). Ocena ta jest pobieżna z poniższych względów. Przede wszystkim ocena możliwości płatniczych skarżącej została odniesiona wyłącznie do zadłużenia wobec ZUS. W tym zakresie organ nie uwzględnił – a powinien – całego długu obciążającego skarżącą. W tej materii organ nie dokonał dokładnych ustaleń pomimo, że dysponował decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania męża skarżącej, oświadczeniem skarżącej z dnia [...] października 2020 r. oraz informacjami z księgi wieczystej dotyczącymi zgłoszonych przez wierzycieli roszczeń. Porównanie zdolności płatniczych strony z kwotą całkowitego zadłużenia było czynnością niezbędną i pozwalającą na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest realna możliwość bieżącej obsługi zobowiązań przez skarżącą. Takie ustalenie były konieczne w świetle zasad, o których mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymagających od organu wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W tym przedmiocie sąd administracyjny nie może wyręczać organu administracji publicznej, którego obowiązkiem – wynikającym z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione - było określenie nie hipotetycznej, ale rzeczywistej zdolności do uregulowania zaległości biorąc pod uwagę m.in. wiek skarżącej, jej udokumentowany zły stan zdrowia oraz sytuację rodzinną. Zatem przedwczesnym jest pogląd organu o subiektywnym odczuciu skarżącej o ograniczonych możliwościach uregulowania zawnioskowanej do umorzenia zaległości. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy, pomimo bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, liczącego 29 stron, nie został poddany dogłębnej analizie organu. Większa część uzasadnienia rozstrzygnięcia (od str. 6 do 20) dotyczyła bowiem podjętych przez organ czynności, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (tak NSA w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2020 r. o sygn. I GSK 540/20 i sygn. 83/20 oraz z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 324/27). Ubocznie należy podnieść, w nawiązaniu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o łączne rozpoznanie niniejszej sprawy ze sprawą wywołaną skargą G. K. na decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], że prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Lu 73/21 uchylono wspomnianą decyzję organu z dnia [...] grudnia 2020 r. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przez organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.