III SA/Lu 275/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2010r. sprawy ze skargi J. W na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. J. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prośbę swą wnioskodawca umotywował faktem, iż prowadzona działalność gospodarcza nie przynosiła mu dochodów, a ponadto jego stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu, wskutek dolegliwości psychicznych i stwierdzonej ostatnio białaczki. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], odmówiono umorzenia należności z tytułu składek ze względu na brak całkowitej nieściągalności a także brak okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Od powyższej decyzji J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy motywując konieczność umorzenia należności trudną sytuacją finansową oraz złym stanem zdrowia. Decyzją Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję ZUS z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. podano, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego przeanalizowano szereg wyszczególnionych dokumentów potwierdzających sytuację finansową i stan zdrowotny wnioskodawcy, zarówno przedłożonych przez niego, jak i uzyskanych z urzędu. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zadłużenie figurujące na koncie wnioskodawcy nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, tym bardziej, że wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1267,89 zł brutto, z którego może być prowadzona skuteczna egzekucja. Organ ustalił, iż wnioskodawca prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z dwoma pełnoletnimi synami M. i P., którego podstawę utrzymania stanowią dochody uzyskiwane przez wnioskodawcę z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w kwocie 1267,89 zł brutto (1069,78 zł netto), a także dochody uzyskiwane przez syna M. z tytułu prowadzonej działalności oraz dochody uzyskiwane przez syna P. z tytułu prac dorywczych za granicą. Wnioskodawca partycypuje w połowie ponoszonych kosztów związanych z opłatą czynszu za mieszkanie oraz opłatą mediów w kwocie ok. 345 zł miesięcznie (czynsz 273 zł, opłata za energię elektryczną ok. 53 zł i gaz ok.19 zł ) oraz dodatkowo ponosi wydatki związane z wykupem leków w kwocie ok. 200 zł miesięcznie. Na podstawie przedłożonego zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 18.12.2009r. organ ustalił, że wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. W ocenie organu dowodzi to, że wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Korzystanie z tej formy wsparcia stanowi dla Zakładu dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej i jej rodziny nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ zauważył, że synowie wnioskodawcy prowadzący wspólnie z nim gospodarstwo domowe nie legitymują się statusem osoby bezrobotnej. Syn M. z dniem 24.07.2009 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, natomiast syn P. pracuje dorywczo za granicą. W konkluzji organ uznał, że podnoszony przez wnioskodawcę argument prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego wspólnie z dwoma bezrobotnymi synami nie może zostać uwzględniony, gdyż nie jest zgodny z ustalonym stanem faktycznym. Odnosząc się do podnoszonych argumentów dotyczących stanu zdrowia wnioskodawcy, organ stwierdził, że przedłożone dokumenty potwierdzają problemy zdrowotne, jednak powyższe nie stanowi dostatecznej przesłanki do umorzenia. Organ podkreślił również, że nie zachodzi konieczność jednorazowej spłaty zadłużenia, jeżeli nie pozwala na to sytuacja finansowa. Spłata zadłużenia może bowiem następować w formie dobrowolnych wpłat w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej. Przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenie Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z dnia 30.03.2010 r. wskazuje, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 25.06.2009 r. została ustanowiona odrębna własność lokalu mieszkalnego przy ul. R. [...] w L., która następnie umową darowizny z dnia 10.12.2009 r. przeniosła prawo własności do wskazanego lokalu na rzecz żony wnioskodawcy B. W. i syna M. W. Ponadto aktem notarialnym z dnia 10.12.2009r. została ustanowiona rozdzielność majątkowa pomiędzy wnioskodawcą i jego żoną B. W. Wskazane czynności prawne zostały dokonane po podjęciu przez Zakład czynności zmierzających do przymusowego dochodzenia należności. Powyższe wskazuje na podjęcie przez wnioskodawcę działań zmierzających do wyzbycia się majątku, mających na celu utrudnienie dochodzenia należności przez Zakład. W ocenie organu analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do stwierdzenie, że nie zachodzą okoliczności określone rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów związanych z niezawinionym przezeń powstaniem zaległości z tytułu składek, wynikającym z braku wiedzy w zakresie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia w okresie pobierania świadczenia rentowego i jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu okoliczności te nie stanowią przesłanki umorzenia należności. Obowiązek opłacania powstałych należności nie wynika z winy wnioskodawcy jako płatnika, ile z przepisów obowiązującego prawa, a ryzyko związane z prowadzeniem działalności ponosi zawsze płatnik i nie powinien on liczyć na to, że wszelkie niepowodzenia w tym zakresie będą obligować wierzycieli do umorzenia należności. W obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań, natomiast ich umorzenie wyjątkiem. Umorzenie należności jest bowiem szczególnym trybem wygasania zobowiązań stąd uznaniowy charakter tej instytucji. W związku z tym okoliczności uzasadniające skierowanie należności do umorzenia muszą mieć szczególny charakter Organ zauważył również, że decyzje umarzające należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mają wpływ na zdolność realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń oraz innych wydatków wskazanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to konieczność kierowania się zasadą staranności podczas rozpatrywania wniosków płatników o umorzenie, ponieważ dotyczą one w swojej istocie szeroko pojętego rozporządzania przez Zakład środkami publicznymi. Analizując istnienie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności, organ stwierdził, że przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja finansowa nie stanowi dostatecznej przesłanki do skierowania należności do umorzenia. Uznanie takiej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałaby bowiem wierzyciela do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą kłopoty finansowe. Powyższe powodowałoby bowiem konieczność ponoszenia przez fundusze· obsługiwane przez ZUS skutków finansowych podejmowanych przez płatników nieprzemyślanych decyzji. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. J. W. podniósł, iż wskutek błędnych informacji udzielonych mu przez pracowników Oddziału ZUS nie miał świadomości istniejącego i narastającego zadłużenia z tytułu składek. W ocenie skarżącego organ wyciągnął błędne wnioski z ustalonych na podstawie zgromadzonej dokumentacji faktów dotyczących sytuacji finansowej i stanu zdrowia wnioskodawcy i wskutek tego błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest arbitralna i nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego, który nie ma realnej możliwości spłaty zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.). W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została należycie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie w przypadku skarżącego całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec skarżącego nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Skarżący ma stały dochód w postaci renty w kwocie 1267,89 zł brutto (1069,78 zł netto), z której możliwa jest egzekucja zaległości. W ocenie Sądu nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być taktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej skarżącego nie pozwala na postawienie zarzutu błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności, a zatem na odstąpienie od podstawowej zasady regulowania należności z tytułu składek. Regulowanie należności, rozłożonych na raty, stanowi niewątpliwie obciążenie dla budżetu domowego skarżącego jednak nie można przyjąć aby było ono nadmierne, zagrażające egzystencji skarżącego. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków. Niewątpliwie sytuacja zdrowotna skarżącego w związku z przewlekłą chorobą jest trudna. Budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest skromny, acz pozwalający na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Zasadnie organ zwrócił uwagę, że trudno zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym dwaj dorośli synowie są bezrobotni, skoro jeden z nich prowadzi działalność gospodarczą, drugi zaś uzyskuje dochody z prac dorywczych za granicą. Odnosząc się do argumentów organu związanych z pozbywaniem się przez skarżącego majątku w sytuacji, gdy miał już wiedzę o istniejących zaległych należnościach, należy podkreślić, ze argument ten nie może być nadużywany, tym niemniej ma pewne znaczenie w sprawie. Wniosek organu w tym zakresie można uznać za zbyt daleko idący, tym niemniej jednak fakt zawarcia umowy wprowadzającej rozdzielność majątkową pomiędzy skarżącym a jego żoną, a także późniejsze wyzbycie się praw do mieszkania w następstwie umowy darowizny musi być brany pod uwagę jako element oceny przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Podjęte przez skarżącego czynności osłabiają podnoszony przezeń argument trudnej sytuacji materialnej. Mogą także stanowić dodatkowy argument przeciwko przyjęciu, że w odniesieniu do skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" skutkujący koniecznością umorzenia należności. Trudno uznać aby w takiej sytuacji znajdowała się osoba, która dobrowolnie osłabia swoją sytuację majątkową poprzez czynności prawne podejmowane już po uzyskaniu wiedzy o istniejących zaległościach. W konkluzji należy stwierdzić, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego choć niewątpliwie jest trudna, to regulowanie zaległych należności nie zagraża realnie egzystencji zobowiązanego. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, że dotyczą one w istocie kwestii zasadności powstania zadłużenia skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należy podkreślić, że argumenty te nie mogą być rozważane w niniejszej sprawie, mającej na celu zbadanie, czy istnieją przesłanki umorzenia należności. Kwestionowanie samej wysokości należności następuje w odrębnym postępowaniu. Ewentualne decyzje wydane w tych kwestiach nie podlegają jednak kognicji sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych. Na marginesie jedynie należy wskazać, że z treści skargi wynika, iż takie postępowanie toczyło się przed sądem powszechnym i zakończyło się oddaleniem żądań skarżącego. Należy dodatkowo podkreślić, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie jest tożsama z sytuacją, w której zostanie wszczęta egzekucja tych należności prowadzona w sposób zagrażający bytowym interesom skarżącego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w trybie której prowadzona byłaby ewentualna egzekucja należności zawiera cały szereg ograniczeń mających na celu ochronę zobowiązanego przed egzekwowaniem świadczeń w sposób zagrażający zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący musi być jednak świadomy, że tak jak na każdej osobie pracującej czy prowadzącej działalność gospodarczą ciążył na nim obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wzgląd na zasadę sprawiedliwości społecznej wymaga ponoszenia odpowiedzialności za powstałe z tego tytułu zadłużenie. Od odpowiedzialności tej mogą zwolnić tylko nadzwyczajne okoliczności, które, jak słusznie zdaniem Sądu wykazał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji skarżącego nie zachodzą. Oczywiście ewentualna zmiana sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego może stanowić podstawę odmiennego orzeczenia w sprawie umorzenia należności. Skarżący może zatem składać kolejne wnioski o umorzenie należności, pod warunkiem, że będą one uzasadnione zmianami w zakresie jego sytuacji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.