III SA/Lu 275/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), WSA Anna Strzelec Protokolant referent Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2019 r., nr MUP.PK [...] orzekającą o odmowie umorzenia należności z tytułu wypowiedzenia umowy nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o przyznaniu bonu na zasiedlenie w ramach projektu "Aktywizacja osób młodych pozostających bez pracy w mieście L. (III)". Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] listopada 2017 r. J. M. (dalej jako "skarżący") został zarejestrowany jako bezrobotny w Miejskim Urzędzie Pracy w L.. Do [...] kwietnia 2018 r. skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia osoby bezrobotnej wystawione przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W., w którym pracodawca złożył deklarację zatrudnienia skarżącego na okres minimum 3 lat. W dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w L. zawarł ze skarżącym mowę o przyznanie bonu na zasiedlenie w kwocie [...]zł. Zgodnie z § 5 ust. 1 lit. c umowy skarżący zobowiązany został m. in. do udokumentowania, w terminie do 8 miesięcy od dnia otrzymania bonu na zasiedlenie, tj. do [...] lutego 2019 r. pozostawania w zatrudnieniu, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 6 miesięcy. W przypadku utraty zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej skarżący zobowiązany został do dostarczenia w terminie 7 dni oświadczenie o utracie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (§ 5 ust. 1 lit. a umowy). W § 6 ust. 2 umowy zawarte zostało postanowienie, że w przypadku niespełnienia powyższego warunku, kwota bonu na zasiedlenie podlegać będzie zwrotowi proporcjonalnie do udokumentowanego okresu pozostawania w zatrudnieniu, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wykonując zobowiązania wynikające z zawartej umowy, skarżący przedłożył [...] czerwca 2018 r. w Miejskim Urzędzie Pracy w L. kopię umowy o pracę zawartą z [...] Spółką z o. o. z siedzibą w W. na czas oznaczony od [...] czerwca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący poinformował organ, że [...] lipca 2018 r. umowa o pracę z wymienioną wyżej spółką została rozwiązana za porozumieniem stron. Następnie [...] października 2018 r. skarżący nadesłał do organu kopię umowy zlecenia zawartej [...] września 2018 r. z Przedsiębiorstwem Handlowym [...] Spółką jawną A. K., M. K. z siedzibą w W., zgodnie z którą skarżący zobowiązał się do wykonywania pracy w okresie od [...] września 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. za wynagrodzeniem według stawki godzinowej wynoszącej [...] zł brutto. Organ I instancji uznał, że skarżący udokumentował 3 miesiące i 19 dni zatrudnienia, ponieważ nie uwzględnił okresu zatrudnienia, w którym podstawa wymiaru składek nie osiągnęła poziomu minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w danym okresie. W związku z powyższym skarżący wezwany został do zwrotu bonu na zasiedlenie, proporcjonalnie do nieudokumentowanego okresu pozostawania w zatrudnieniu, tj. w wysokości [...] zł. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności w całości lub w części i ewentualnie rozłożenie pozostałej kwoty na raty. Wyjaśnił, że kwoty wynagrodzenia nieznacznie odbiegały od wytycznych zawartych w umowie o przyznanie bonu. Skarżący złożył oświadczenie dotyczące stanu majątkowego i rodzinnego, załączając wymagane dokumenty. Decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta L. (dalej: "organ I instancji") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypowiedzenia umowy o przyznaniu bonu na zasiedlenie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił cel i zasady przyznawania pomocy w formie bonu na zasiedlenie. Organ podkreślił, że [...] września 2019 r. na posiedzeniu Miejskiej Rady Rynku Pracy w L. wniosek skarżącego zaopiniowano negatywnie, co stanowiło argument przemawiający za odmową umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewoda (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązek zwrotu środków w kwocie [...]zł jest skutkiem niewywiązania się przez skarżącego z warunków umowy o przyznanie bonu na zasiedlenie. Organ wyjaśnił, że umowa ta jest umową cywilnoprawną. W związku z tym faktyczne przyczyny rozwiązania umowy nie podlegają ocenie organu odwoławczego w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu bonu na zasiedlenie. Organ wyjaśnił, że określona w art. 76 ust. 1 ustawy instytucja umorzenia oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Umorzenie jest ulgą w spłacie należności stosowaną w nadzwyczajnych okolicznościach, faktycznie uniemożliwiających spłatę należności. W ocenie organu sytuacja, w jakiej obecnie znajduje się skarżący nie jest przypadkiem szczególnym i wyjątkowym, całkowicie uniemożliwiającym spłatę należności w kwocie [...]zł. Organ podkreślił, że skarżący jest osobą młodą, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma na swoim utrzymaniu żadnych osób, a posiadane wykształcenie i doświadczenie zawodowe przemawiają za aktywnością zawodową w przyszłości, co powinno pozwolić na spłatę zobowiązania. Skarżący nie powołał się na istotną zmianę sytuacji materialno-rodzinnej, w stosunku do sytuacji istniejącej w dniu zawarcia umowy o przyznanie bonu na zasiedlenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zaskarżył decyzję organu II instancji i zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 i art. 11 k.p.a., a w szczególności niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Skarga nie zawiera uzasadnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie umorzenia świadczenia pieniężnego, przyznanego w formie bonu na zasiedlenie, podlegającego zwrotowi w części proporcjonalnej do nieudokumentowanego okresu pozostawania w zatrudnieniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia". Bon na zasiedlenie został przyznany skarżącemu na podstawie umowy z [...] czerwca 2018 r., zawartej w ramach projektu "Aktywizacja osób młodych pozostających bez pracy w mieście L. (III)". Przyznanie bonu stanowi pomoc finansową, uregulowaną w art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia. Warunki przyznania pomocy określone zostały w art. 66 ust. 1 ustawy, który stanowi, że na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Warunki te powtórzone zostały w § 1 umowy. Obowiązki bezrobotnego, który otrzymał bon na zasiedlenie, w szczególności zaś obowiązek dokumentowania pozostawania w zatrudnieniu określone zostały w art. 66n ust. 3 ustawy. Szczegółowe obowiązki skarżącego wynikające z przyznania bonu, uwzględniające treść art. 66n ust. 3 ustawy, określone zostały w § 4 i § 5 umowy. Konsekwencje niespełnienia warunków wymienionych w § 4 i § 5 umowy określone zostały w § 6 umowy. Zgodnie z § 6 ust. 2 umowy, w przypadku niespełnienia warunku, określonego w § 5 ust. 1 lit. c umowy, to jest warunku udokumentowania do [...] lutego 2019 r. pozostawania w zatrudnieniu, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 6 miesięcy, kwota bonu podlegać będzie zwrotowi proporcjonalnie do udokumentowanego okresu pozostawania w zatrudnieniu, wykonywania innej pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej. Postanowienia § 6 ust. 2 umowy zgodne są z treścią art. 66n ust. 5 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przewidującego zwrot części kwoty bonu, proporcjonalnie do udokumentowanego okresu pozostawania w zatrudnieniu, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że skarżący nie udokumentował całego wymaganego okresu zatrudnienia, w którym osiągałby wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie. Organ miał zatem podstawy do zażądania zwrotu części kwoty bonu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami i postanowieniami umowy. Wysokość kwoty podlegającej zwrotowi nie została przez skarżącego zakwestionowana. Prawidłowe jest także stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności podlegającej zwrotowi. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa wart. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z przyczyn oczywistych nie zachodzi w sprawie niniejszej przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 3. Nie ulega również wątpliwości, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 4. W stosunku do należności podlegającej zwrotowi nie zostało bowiem wszczęte postepowanie egzekucyjne. Badając dwie pozostałe przesłanki prawidłowo wskazał organ na konieczność dokonania ustaleń co do sytuacji materialnej skarżącego. Na podstawie oświadczenia skarżącego dotyczącego jego stanu majątkowego i rodzinnego organ ustalił, że skarżący w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., zatrudniony był w [...] spółka komandytowa z siedzibą we W., uzyskując miesięczne wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. Wskazane przez skarżącego miesięczne wydatki to: czynsz z tytułu najmu mieszkania w W. w wysokości [...] zł, energia elektryczna i gaz – ok. [...] zł, dojazdy do pracy (bilet miejski) – ok. [...] zł, paliwo – ok. [...] zł, Internet i media – [...] zł. Z oświadczenia skarżącego wynika, że po potrąceniu stałych obciążeń finansowych pozostaje mu kwota ok. [...] zł miesięcznie. Nie jest to zatem, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, sytuacja całkowicie uniemożliwiająca skarżącemu spłatę należności w kwocie [...]zł. Skarżący jest osobą młodą, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma na swoim utrzymaniu żadnych osób, nie ma też innych zobowiązań. Wyższe wykształcenie prawnicze skarżącego i jego dotychczasowe doświadczenie zawodowe pozwalają na utrzymanie aktywności zawodowej, co wskazuje na możliwość spłaty zobowiązania w przyszłości. Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o jego niezdolności do pracy i niemożliwości podejmowania zatrudnienia w przyszłości. Sytuacja materialna skarżącego nie daje więc podstaw do twierdzenia, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić go niezbędnych środków utrzymania (art. 76 ust. 7 pkt 2). Nie można też stwierdzić, że skarżący nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności (art. 76 ust. 7 pkt 1). Należy zauważyć, że dochodzona należność jest niższa od miesięcznego wynagrodzenia za pracę skarżącego. Podkreślić należy, że decyzja w zakresie umorzenia pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady, że osoba uprawniona ma obowiązek zwrócić świadczenia w sytuacji niewywiązania się z obowiązków, warunkujących przyznanie świadczenia. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia może, ale nie musi umorzyć należności. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie pozostawia organowi swobodę wyboru spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając na podstawie uznania organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, organ powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Prawidłowe jest stanowisko organu, że umorzenie należności jest ulgą w spłacie należności stosowaną wyjątkowo, gdy zachodzą szczególne okoliczności, a interes dłużnika nie może być przedkładany ponad interes społeczny i publiczny. Podkreślić należy, że zawierając umowę o przyznanie bonu na zasiedlenie skarżący zgodził się na warunki przyznania bonu, znał swoje obowiązki i wiedział, jakie są konsekwencje niedotrzymania warunków umowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącego oraz w sposób wyczerpujący i jasny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Zarzut naruszenia art. 11 k.p.a przez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji jest więc całkowicie nieuzasadniony. Organ podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a jest więc również nieuzasadniony. Jak już wyjaśniono, z przedstawionego przez skarżącego stanu majątkowego wynika, że nie znajduje się on w szczególnej sytuacji, uniemożliwiającej mu spłatę zobowiązania. Należy podkreślić, że to skarżący, który wnosi o umorzenie należności, powinien przekonać organ, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, który musi podać okoliczności obrazujące całościowo jego sytuację materialną, dochodową i rodzinną, podlegające swobodnej ocenie organów na podstawie art. 80 k.p.a. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a uzasadnienie tego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy nie naruszył również przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zarzutów strony nie świadczy o ich pominięciu. Organ odwoławczy uznając decyzję organu I instancji za prawidłową, a zarzuty zawarte w odwołaniu strony za niezasadne, obowiązany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. do utrzymania tej decyzji w mocy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).