III SA/Lu 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 92a ust. 4 oraz pkt 2.7 załącznika ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 8.000 zł. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż w dniu 28 października 2008 r. kontrolowano kurs z godz. 9.30 z L. do L. w zakresie prawidłowości realizacji regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym oraz zgodności wykonywania transportu drogowego osób na linii regularnej L. – N. – L. z przepisami ustawy o transporcie drogowym i warunkami udzielonego zezwolenia z dnia 13 lutego 2004 r. wydanego przez Marszałka Województwa L. (w brzmieniu zgodnym z decyzją nr 2 z dnia 28 maja 2008 r.). W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia. Naruszenia te polegały na braku w kontrolowanym pojeździe aktualnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz braku w kontrolowanym pojeździe aktualnego rozkładu jazdy, na podstawie którego realizowany był przewóz. Z czynności kontrolnych pracownicy organu pierwszej instancji sporządzili protokół kontroli. Protokół kontroli i załącznik do tego protokołu podpisał skarżący jako kierowca i jednocześnie przewoźnik, nie wnosząc uwag. Pismem z dnia 18 listopada 2008 r. przewoźnik złożył wyjaśnienia w sprawie stwierdzonych naruszeń. Stwierdził, iż stosowne zezwolenie na przewóz osób posiada, natomiast wyjeżdżając na kurs, pomylił teczki z dokumentami dotyczącymi przewozów z tego powodu, iż nie zawsze przewóz osób na danym kursie jest wykonywany tym samym pojazdem. Organ stwierdził, iż wyjaśnienia przewoźnika nie mogą być uwzględnione, gdyż przewoźnik drogowy powinien w ten sposób zorganizować funkcjonowanie swojego przedsiębiorstwa, aby wyeliminować możliwość popełniania naruszeń. Ponadto organ pierwszej instancji nie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji tej skarżący odwołał się, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię punktu 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził, iż w trakcie kontroli stwierdzono u niego jedynie brak dokumentu, a działalność wykonywał za zezwoleniem legalnie. Dodał, iż naruszenie przez niego przepisu art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwe i w ogóle nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji. Podniósł, iż organ pierwszej instancji przyjął, że zarzucane naruszenie przepisów ukarane być winno karą administracyjną w wysokości przewidzianej w pkt 2.7 załącznika do ustawy, który stanowi, że kara 8 000 zł ma zastosowanie do "wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadanego w pojeździe wymaganego zezwolenia". Odwołujący stwierdził, iż organ przyjął, że to sformułowanie w załączniku do ustawy dotyczy wszelkich postaci "transportu drogowego" lub "przewozu na potrzeby własne rzeczy". Zdaniem odwołującego dopuszczalna i zgodna z zasadami logiki jest inna wykładania, która przyjmuje, że określenie to dotyczy jedynie "transportu drogowego rzeczy" i "przewozu rzeczy". Za tą wykładnią przemawia istnienie w tym samym załączniku do ustawy punktu 2.1, który ustala karę w wysokości 6000 zł za "wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia?. W kontekście tego przyjąć by należało, że za daleko cięższe naruszenie przepisów ustawy ustawodawca stanowi łagodniejsza karę, co pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą stanowienia sprawiedliwego prawa zawartą w art. 2 Konstytucji. Dlatego uważa, że zastosowana przez organ kara administracyjna, nie znajduje podstaw w przyjętym przez organ przepisie i tym samym zaskarżona decyzja winna być uchylona. Rozpatrując odwołanie Kolegium uznało, że nie może być ono uwzględnione. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wskazane dokumenty, m. in. wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. W myśl pkt 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadanego w pojeździe wymaganego zezwolenia, wysokość kary wynosi 8.000 zł. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w oparciu o materiał dowodowy - protokół kontroli, wykazał, iż odwołujący nie posiadał w kontrolowanym pojeździe aktualnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz nie posiadał w kontrolowanym pojeździe aktualnego rozkładu jazdy, na podstawie którego realizowany był przewóz. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż jako niezasadne, nie mogą zostać uwzględnione. Cytowany wyżej art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, jasno stanowi, jakie dokumenty winien mieć kierowca wykonujący regularny przewóz drogowy osób. Wśród tych dokumentów wyraźnie wskazano, że winno to być odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Określone przez ustawodawcę pod lp. 2.1 załącznika do ustawy, naruszenie polegające na "wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia" i określenie za to naruszenie kary w wysokości 6 000 zł, nie oznacza, iż do odwołującego nie stosuje się naruszenia określonego pod lp. 2.7 załącznika do ustawy. Zaproponowany przez odwołującego sposób wykładni lp. 2.7 załącznika do ustawy, tj. że dotyczy on tylko przewozu rzeczy nie znajduje uzasadnienia. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do tego, iż przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób nie posiadający zezwolenia w pojeździe, nie ponosiłby żadnej kary za takie naruszenie, mimo istniejącego ustawowego obowiązku w tym względzie. To, iż ustawodawca zróżnicował kary za cytowane naruszenia, tj. za naruszenia określone pod lp. 2.1 załącznika do ustawy określił wysokość kary na 6.000 zł a za naruszenia określone pod lp. 2.7 załącznika do ustawy określił wysokość kary na 8.000 zł, jest prerogatywą ustawodawcy. Jeśli skarżący uważa, że takie rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji, może przedmiotowe przepisy zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż Kolegium takich kompetencji nie posiada. Jednak dopóki te przepisy nie zostaną podważone przez Trybunał Konstytucyjny, bądź zmienione przez Sejm, zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium mają obowiązek je stosować. Na decyzje tę skarżący wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący uznaje, że naruszenie przez niego przepisu art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy było niewątpliwe i nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji. Skarżący zarzuca, że naruszenie przepisów nie powinno być ukarane karą administracyjną w wysokości przewidzianej w punkcie 2.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który stanowi, że kara 8.000 zł ma zastosowanie do "wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia". Wykładnia punktu 2.7 załącznika prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie transportu drogowego rzeczy i przewozu rzeczy, zaś nie dotyczy transportu drogowego osób. Brak zamieszczenia w przedmiotowym załączniku przypadku, który dotyczy zarzucanego mu naruszenia prawa nie jest podstawą do podciągania go pod inny przepis na zasadzie niedopuszczalnej analogii. Skarżący wskazuje na punkt 2.1. załącznika, który ustala karę w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W konsekwencji za daleko cięższe naruszenie przepisów ustawodawca stanowi łagodniejszą karę, co świadczy o sprzeczności z konstytucyjną zasadą stanowienia sprawiedliwego prawa (art.2 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, jako że treść zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wskazane dokumenty, m. in. wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. W myśl pkt 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadanego w pojeździe wymaganego zezwolenia, wysokość kary wynosi 8.000 zł. Załącznik w pkt 2.7. posługuje się pojęciem: 1. wykonywanie transportu drogowego lub 2. przewozu na potrzeby własne rzeczy Transport drogowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oznacza - krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...). Skoro zatem treść załącznika w pkt 2.7. nie doprecyzowuje, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o transport rzeczy, należy przyjąć, że chodzi transport zdefiniowany w ustawie (przewóz osób lub rzeczy). W tej sytuacji Sąd zgadza się z oceną organu administracji, że decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący podnosi, że oceniane przepisy – jeśli ich wykładnia jest prawidłowa – naruszają zasady konstytucyjne. Należy jednak wskazać, że jedynym organem w Polsce uprawnionym do badania zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Sądy administracyjne ani organy administracji takiej możliwości nie mają. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skoro zatem w ocenie sądu Kolegium prawidłowo zastosowało ustawę, sąd nie może przystąpić do badania zgodności zastosowanej ustawy z Konstytucją. W tej sytuacji wątpliwości skarżącego co do zgodności z Konstytucją zastosowanych przez organ przepisów rangi ustawowej nie mogą zostać uwzględnione, natomiast skarżący może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego w ramach odpowiedniej procedury, a jeżeli na jego wniosek Trybunał uzna niezgodność zastosowanych w sprawie przepisów z normami rangi konstytucyjnej, skarżący będzie miał możliwość dokonania ponownej kontroli decyzji wydanej w sprawie. Nie stwierdzając zaś innych naruszeń prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) Sąd skargę oddalił.