III SA/Lu 276/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, , po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Wójta Gminy Grabowiec z [...] listopada 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego: 1. Uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 4 i w tym zakresie ustaliło termin uiszczenia kosztów w ciągu 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne; 2. W pozostałej części utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu 25 października 2022 r. do Urzędu Gminy Grabowiec wpłynął wniosek G. C. o rozgraniczenie działki nr [...] o pow. 0,50 ha, będącej jej własnością, z działką nr [...] o pow. 0,72 ha, stanowiącą własność A. S., położonych w obrębie R. gm. G.. Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz upoważnieniu do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic geodety J. P.. W dniu [...] listopada 2023 r. została wydana decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie. Postanowieniem z [...] listopada 2023 r., Wójt Gminy Grabowiec ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości opisanych wyżej na kwotę 7000 zł i zobowiązał do ich poniesienia A. S. oraz G. C. w wysokości 3500 zł każda z nich. Organ I instancji do kosztów rozgraniczenia zaliczył koszty wynagrodzenia geodety. Na koszty te złożyły się następujące czynności dokonane przez geodetę, zgodnie z rachunkiem nr [...] wystawionym przez geodetę: - badanie ksiąg wieczystych - 300 zł, - uzyskanie niezbędnych danych i materiałów z PZGiK - 200 zł, - prace związane z analizą danych i materiałów geodezyjnych, wykonaniem dokumentacji rozgraniczenia i wykonaniem dokumentacji technicznej - 3250 zł - prace terenowe związane z wywiadem terenowym i rozprawą graniczną – 3250 zł. Rozpoznając zażalenie A. S. od postanowienia Wójta Gminy G. organ II instancji stwierdził, że wynagrodzenie geodety stanowi konieczny koszt postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istniał spór co do przebiegu granicy między działkami stanowiącymi własność G. C. a działką stanowiącą własność A. S.. Granica między działkami przebiegała wzdłuż siatki w części zabudowanej i wzdłuż miedzy w części rolnej. Tymczasem geodeta ustalił, że granica winna przebiegać od odnalezionych graniczników nr 01 – 07, co wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Stąd też należy uznać, że rozgraniczenie nastąpiło w interesie obu stron i dlatego koszty postępowania winny być rozliczone po połowie. Organ odwoławczy stwierdził, że zobligowany był do zmiany zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu uiszczenia należności. Termin ten winien zawsze przypadać od daty, kiedy rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku stanie się ostateczne, a nie od daty podanej w rozstrzygnięciu organu I instancji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła A. S. (dalej jako "skarżąca"). Skarżąca zarzuciła, że: - nie kwestionowała istniejących punktów i linii granicznych utrwalonych znakami granicznymi na gruncie i nie miała roszczeń ani pretensji do istniejącej linii granicznej, tzw. miedzy; - wnioskodawczyni nie pytała skarżącej, czy wyraża zgodę na taki sposób załatwienia sprawy; zdaniem skarżącej można było skorzystać z usług geodety świadczącego usługi mieszkańcom bez konieczności korzystania z pośrednictwa urzędu gminy; - wnioskodawczyni nie wykazała minimum dobrej woli w rozsądnym załatwieniu sprawy bez konieczności ponoszenia tak wysokich kosztów; - dopiero po śmierci męża wnioskodawczyni zaczęła zgłaszać roszczenia w kwestii rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu nowej linii granicznej, tzw. miedzy; - nowe pomiary niewiele zmieniły w ustaleniu przebiegu linii granicznej, położeniu punktów i linii granicznych na gruncie; - pracownik urzędu gminy informował wnioskodawczynię o szerokości działek i wskazał jej, aby zwróciła się do Wójta Gminy Grabowiec o rozgraniczenie nieruchomości, nie biorąc pod uwagę, że skarżącej nie stać na opłacenie tak drogiego przedsięwzięcia; - Urząd Gminy Grabowiec, od początku nie wykazał bezstronności opowiadając się po stronie wnioskodawczyni; - skarżąca ma na utrzymaniu dwie osoby niepełnosprawne, koszt zabezpieczenia im minimum socjalnego przewyższa jej możliwości finansowe; - wójt gminy działał złośliwie i z premedytacją, a nie zasadą dobra wspólnego dążąc do obciążenia skarżącej kosztami rozgraniczenia, tylko dlatego, że skarżąca działa społecznie w Stowarzyszeniu Osób Niepełnosprawnych w Gminie G. oraz w Stowarzyszeniu Wsi R. i jest dla wójta osobą niewygodną; - geodeta po wykonaniu pomiaru, co do przebiegu granicy nie nakłaniał stron do zawarcia ugody; - organ II instancji nie uwzględnił zażalenia skarżącej, chociaż powołany przez organ przepis mówi, że można a nie trzeba obie strony obciążyć kosztami po połowie; wójt gminy w postanowieniu nie przedstawił konkretnych zarzutów, w którym miejscu została naruszona granica, w związku z powyższym to nie jest to wina skarżącej i nie można obciążać jej kosztami pomiaru przez geodetę; - organ odwoławczy nie odniósł się do meritum sprawy i nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej w kontekście przywołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06; - organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie przedmiotowej sprawy; nie uwzględnia podstawowej zasady wynikającej z k.p.a., czyli rzetelnej ocenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 7000,00 zł i obciążył tymi kosztami właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, ustalając, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiednich nieruchomości po połowie, tj. po 3500,00 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572), dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postępowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1563/20, I OSK 1967/20, I OSK 931/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek G. C. z uwagi na spór co do przebiegu granicy między nieruchomością wnioskodawczyni a nieruchomością skarżącej. W postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji stwierdził, że właściciele nieruchomości nie są w stanie wskazać samodzielnie i precyzyjnie przebiegu granicy. Wprawdzie skarżąca twierdzi, że tylko wnioskodawczyni zgłaszała zarzuty co do istniejącej miedzy i przebiegu granicy, należy jednak zauważyć, że czynności geodety wykazały, że przebieg granicy jest inny niż uważała skarżąca. Decyzją z [...] listopada 2023 r. Wójt Gminy G. zatwierdził ustalone na podstawie dokumentacji rozgraniczeniowej granice między wyżej wymienionymi nieruchomościami. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawczynią a skarżącą zaistniał realny spór dotyczący przebiegu granicy. Skarżąca przyznała zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak i w skardze, że powstał spór o przebieg granicy między działkami nr [...] i [...]. O istnieniu sporu o granicę świadczą także odmienne stanowiska stron co do wskazywanego przebiegu granic nieruchomości. Z protokołu granicznego z [...] lipca 2023 r. wynika, że ślady graniczne stwierdzone na gruncie przez geodetę nie pokrywają się z przebiegiem granicy, ustalonym przez geodetę na podstawie dokumentacji geodezyjnej. Skarżąca podpisała protokół, ale oświadczyła, że ustalona granica "nie bardzo się jej podoba" i być może będzie się odwoływać do sądu. Wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, które zostały poniesione w interesie obu stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety kwocie 7000,00 zł, ustalone zgodnie z rachunkiem nr [...] z dnia 19 października 2023 r. Prawidłowe jest stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia w sprawie niniejszej powinni ponieść właściciele wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a zatem połowę kosztów (3500,00 zł) powinna ponieść wnioskodawczyni, a drugą połowę kosztów – skarżąca (czyli też 3500,00 zł). Powyższe ustalenie kosztów postępowania wynikało z obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych oraz że ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych. Nie ulega wątpliwości, że obie strony odniosły korzyść z ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym decyzją organu I instancji, ustalającą przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] od punktu 01, w linii prostej przez punkty 16 i 13 do punktu 07. Geodeta oznaczył trwale punkty graniczne w punktach 01 i 07 wkopane zostały graniczniki betonowe, a w punktach 13 i 16 wbito rurki metalowe. Rozgraniczenie nastąpiło zatem w interesie obu stron, a nie tylko wnioskodawczyni, jak twierdzi skarżąca. Rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie narusza art. 262 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi są więc w tym zakresie nieuzasadnione. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Składając wniosek o rozgraniczenie wnioskodawczyni nie miała obowiązku uzyskiwania zgody skarżącej, zwłaszcza, że zaistniał spór co do przebiegu granic. Nie jest także uzasadniony zarzut, że strony mogły zlecić geodecie czynności dotyczące przebiegu granic, co pozwoliłoby na znaczne obniżenie kosztów. Wskazać należy, że wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych jest czynnością odrębną od postępowania rozgraniczeniowego. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, tzn. przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, w ramach czynności o charakterze materialno-technicznym realizowanych przez podmiot uprawniony do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych podjętych na zlecenie zainteresowanych stron. Istotą zaś postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami w sytuacji, gdy powstał spór pomiędzy właścicielami nieruchomości co do jej przebiegu. Bezpodstawne są także zarzuty co do stronniczości Wójta Gminy Grabowiec i złośliwego działania na niekorzyść skarżącej z uwagi na jej działalność w dwóch stowarzyszeniach. Brak jakichkolwiek podstaw do czynienia wójtowi takich zarzutów. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej i życiowej, spowodowanej opieką na dwoma niepełnosprawnymi osobami nie mogą być w niniejszym postępowaniu uwzględnione. Okoliczności te mogą natomiast stanowić podstawę wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów, zgodnie z art. 267 k.p.a. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącej, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, zgodnie z art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.