III SA/Lu 279/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski,, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A." – P.S. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr Rep. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie tymczasowego kiosku handlowego w pasie drogowym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr rep. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086), po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego rep. [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej po wznowieniu postępowania w sprawie odwołania Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" P. S. z siedzibą w C. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...], dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowego w pasie drogowym przy ul. W. w C., zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. nr rep. [...], utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia [...] września 2004 r. P. S. wniósł o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r. Po wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odmówiło decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylenia decyzji dotychczasowej. Podnosiło iż w dniu [...] stycznia 2004 r. P. S. zwrócił się o przedłużenie zezwolenia z dnia 29 marca 2003 r. na okres do 30 czerwca 2004 r. i naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego za trzy umieszczone przy ul. W. w C. kioski handlowe oraz o przedłużenie zezwolenia z dnia 5 czerwca 2003 r. do 30 czerwca 2003 r. i naliczenie opłaty za teren zajęty przed kioskami handlowymi, na których wystawiany jest towar do sprzedaży. Dyrektor Dróg Miejskich decyzją nr [...] zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tzw. "szczęki" i dwóch tymczasowych kiosków handlowych do 31 grudnia 2003 r. Decyzją nr [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego – zieleńca pomiędzy tymczasowymi kioskami a chodnikiem. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich uznając wniosek o przedłużenie zezwolenia częściowo za podanie o wyrażenie zgody na postawienie trzeciego kiosku, odmówił udzielenia zezwolenia na umieszczenie dodatkowego tymczasowego kiosku handlowego w pasie drogowym przy ul. W. w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr rep. [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie, opierając je m.in. o protokół z dnia [...] stycznia 2004 r. Komisji powołanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Z protokołu wynika, że skarżący na wysokości przejścia dla pieszych przy ul. M. na zieleńcu ustawił kiosk handlowy, który utrudnia korzystanie z pasa drogowego i należy go usunąć. Ustalony stan faktyczny narusza przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.), który stanowi, że "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Odnosząc się do zarzutu skargi o wznowienie postępowania, że decyzja pierwszej instancji wydana została przez organ nieuprawniony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Zarząd Dróg Powiatowych jako jednostka organizacyjna działająca na podstawie statutu nadanego przez Radę Miejską uchwałą nr IV/27/02 z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. nr 16, poz. 825) zarządza drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta C. i między innymi wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi. Upoważnienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynika z uchwały nr V/37/99 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. zmienionej uchwałą nr XII/186/99 z dnia [...] września 1999 r. Kolegium po przeprowadzeniu wznowionego postępowania stwierdziło, że w sprawie nie występują żadne nowe okoliczności bądź dowody nieznane przy wydawaniu poprzedniej decyzji. Również nie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ przy wydawaniu decyzji nie było wymogu uzyskania stanowiska innego organu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że odmawiając udzielenia zezwolenia na postawienie trzeciego kiosku, organy nie ustaliły, czy poprzez postawienie trzeciego kiosku doszło do przekroczenia powierzchni pasa drogowego, na zajmowanie której skarżący miał zezwolenie. Art. 40 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje opłat za ilość postawionych kiosków, lecz za zajętą powierzchnię pasa drogowego. Skarżący podniósł ponadto, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich posiada tylko uprawnienia na wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na zjazdy z dróg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. narusza przepisy postępowania, jednakże nie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem z uwagi na fakt, iż zachowanie naruszonych przepisów skutkowałoby wydaniem identycznego rozstrzygnięcia, decyzja może ostać się w porządku prawnym, a skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzję wydano w tzw. postępowaniu wznowionym. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, cyt. za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 613). Skarżący P. S. wniósł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], podnosząc, iż decyzja ta dotknięta jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zwrócenie się przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania – w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania – zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1532/97, opubl. LEX nr 47775). Tak też uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z postanowienia z dnia [...] października 2004 r. nr rep. [...] nie wynika wprawdzie, czy organ rozważał problem zachowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jednakże logicznie rzecz ujmując – byłyby trudne do zweryfikowania oświadczenia strony w tym zakresie. Informacyjnie dodać należy, że organ zobowiązany jest badać dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczność, czy wnioskodawca jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, jak również zachowanie miesięcznego terminu, o którym mowa powyżej. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem organ zobowiązany jest, prowadząc wznowione postępowanie, poczynić ustalenia, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 i w art. 145a k.p.a. oraz w razie pozytywnego dokonania powyższych ustaleń – przeprowadzić postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, co do jej istoty. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie badane postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2004 r., nie było dotknięte żadną z przesłanek wznowieniowych. Doszedłszy do takiego wniosku, organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej. Oceniając powyższe rozstrzygnięcie jako prawidłowe, podkreślić jednak trzeba, że organ dopuścił się naruszenia przepisów i zasad regulujących uzasadnianie decyzji administracyjnych. Z treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. rozważanej w związku z art. 107 § 1 i § 4 k.p.a. jednoznacznie bowiem wynika, że organ uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak przesłanek wznowieniowych, powinien wykazać, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., czyli odnieść się do wad powoływanych przez wnioskodawcę, w sposób wyczerpujący umotywować uznanie, że decyzja wadami tymi dotknięta nie jest, jak również nawiązać do innych przesłanek określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., a nie wymienionych przez wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zarówno wydane w pierwszej instancji, jak i w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast odnieść się głównie do przesłanek wznowienia, podjął merytoryczną polemikę ze skarżącym na temat zasadności wydanej decyzji i właściwości organu, który wydał decyzję ostateczną (brak właściwości organu jest podstawą stwierdzenia nieważności, która jako taka nie może być badana w postępowaniu prowadzonym w następstwie wznowienia postępowania). Decyzja administracyjna może być oceniana pod względem występowania wad niekwalifikowanych wyłącznie podczas zwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego w następstwie odwołania. Rozważania i ustalenia organu prowadzącego wznowione postępowanie ograniczone są treścią art. 145 oraz 145a k.p.a. Stwierdzone i omówione powyżej uchybienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i skutkującym uchyleniem decyzji. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w sprawie niniejszej nie występuje żadna z przyczyn wznowienia postępowania wskazana przez stronę. Za nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie można uznać uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. nr XII/186/99 oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r. nr XII186/99. Uchwały te zawierają upoważnienie dla Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do wydawania decyzji i wymieniane były jako podstawa prawna decyzji wznowieniowej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Obowiązek współdziałania organów administracyjnych przy załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych, nakładany jest przepisem prawa materialnego. Normy materialne – art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.) przywołane jako podstawa prawna decyzji wznowieniowej nie wymagają zasięgnięcia opinii czy dokonania uzgodnienia przy rozstrzygnięciu sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie obiektu w pasie drogowym. Dlatego słusznie organ stwierdził, iż przywołanie tej podstawy jako uzasadnienie skargi o wznowieniu postępowania jest nieprawidłowe i nie może być uwzględnione. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.