III SA/Lu 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. III SA/Lu 279/21 UZASADNIENIE Decyzją w sprawie nr 030000/71/29756/2021 z dnia 23 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 2 marca 2021 r., znak 030000/71/20401/2021/RDZ-B7 odmawiającą M. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Stan sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca M. P. dnia 2 lutego 2021 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. We wniosku wskazała, że jej działalnością przeważającą według Polskiej Klasyfikacji Działalności jest kod 93.29.B. W toku postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych (także jako "ZUS" lub "organ") ustalił, że kod PKD przeważającej działalności podany przez skarżącą nie jest zgodny z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz w rejestrze REGON, bowiem na dzień 30 listopada 2020 r. przeważająca działalność skarżącej oznaczona była numerem PKD 81.21.Z. W związku z tym ZUS decyzją z dnia 2 marca 2021 r. odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, że cały czas prowadzi działalność gospodarczą w branży gastronomicznej zgodnie z kodem PKD 93.29.B Zmian w rejestrze dokonała dopiero w grudniu 2020 r., tak aby dostosować numer PKD do stanu faktycznego. Dodała ponadto, że jej wspólnik, z którym prowadzi firmę L. s.c. został zwolniony z obowiązków opłacania wszystkich składek za wszystkie miesiące i dostał świadczenie postojowe, podczas gdy skarżącej odmówiono pomocy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS decyzją z dnia 23 marca 2021 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 2 marca 2021 r. W uzasadnieniu ZUS przywołał treść § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 i wyjaśnił, że zwolnienie z opłacania składek przysługuje tylko tym płatnikom składek, którzy wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzą działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wymienionymi w § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz w sposób kompletny i poprawny wypełnią i złożą wniosek [...] w terminie do dnia 31 marca 2021 r. Jak dalej wyjaśnił organ kod PKD wskazany przez skarżącą we wniosku tj. 93.29.B nie odpowiadał kodowi PKD wpisanemu w bazie REGON wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r., bowiem w bazie REGON jako przeważający rodzaj prowadzonej działalności ujęta była działalność oznaczona kodem PKD 81.21Z. W związku z tym organ przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej pomocy. W ocenie organu dokonanie przez skarżącą zmiany danych w CEIDG w dniu 31 grudnia 2020 r. nie uprawnia do zwolnienia. Przedsiębiorca powinien aktualizować dane jakie podał przy rejestracji działalności gospodarczej, w tym rodzaj przeważającej działalności gospodarczej, a zaniechania w tym zakresie pociągają negatywne skutki prawne. ZUS dalej wyjaśnił, że rejestry publiczne jakimi są CEIDG oraz baza REGON to rejestry, z którymi wiąże się zasada domniemania prawdziwości danych w nich ujawnionych. Zatem w przedmiotowej sprawie ZUS nie mógł inaczej postąpić jak tylko wydać decyzję negatywną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca podniosła, że jako przedsiębiorca zajmujący się branżą, w której głównym kodem PKD jest kod 93.29.B powinna być zwolniona z obowiązku opłacania składek. Wyjaśniła ponownie, że jej wspólnik został zwolniony z obowiązku opłacania składek, a ponadto otrzymał świadczenia postojowe. Wskazała na swoją trudną sytuację spowodowaną zaprzestaniem działalności z uwagi na epidemię. Podała także, że zmiany kodu PKD dokonała 31 grudnia 2020 r. Do skargi skarżąca załączyła zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON. ZUS w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja odmawiająca skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii ustalenia jaka jest przeważająca działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą oraz czy kod PKD przeważającej działalności w takim przypadku uprawnia do skorzystania ze stosownej pomocy państwa. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"). W art. 31zo wskazane zostały okresy i warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Natomiast zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy, Rada Ministrów upoważniona została, w celu przeciwdziałania COVID-19, do określenia w drodze rozporządzenia innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3 lub objęcia tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji powołał błędną podstawę prawną, a mianowicie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371), podczas gdy zastosowanie znaleźć powinno Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152). Wniosek skarżąca złożyła dnia 2 lutego 2021 r., a więc w tym czasie obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana już w dacie obowiązywania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., które to rozporządzenie w § 17 przewiduje, że do wniosków złożonych na podstawie § 1 ust. 1, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i nierozpatrzonych stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do którego stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. W związku z powyższym zastosowanie znajdzie § 10 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (dalej jako "Rozporządzenie") Zgodnie § 10 ust. 1 Rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (ust. 3). Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r. W sprawie istotne jest zatem ustalenie, jaką skarżąca faktycznie prowadziła w tym dniu działalność i jednocześnie wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego § 10 ust. 1 Rozporządzenia, a następnie dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji. Nie ulega wątpliwości, że celem wprowadzenia przedmiotowych przepisów ustawy o COVID-19 oraz powołanych rozporządzeń było przeciwdziałanie negatywnym następstwom nakładania daleko idących ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Pomoc finansowa, polegająca na zwolnieniu z zapłaty niektórych składek, miała obejmować rodzaje działalności najbardziej poszkodowane wskutek wprowadzania szczególnych zasad bezpieczeństwa czy obostrzeń sanitarnych. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, stoi w sprzeczności się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 28 kwietnia 2021 r., sygn. I SA/Bk 140/21, CBOSA). W ocenie Sądu, nie można przyjmować ustaleń poczynionych wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrach, w szczególności gdy skarżąca wskazuje na rozbieżność między wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością gospodarczą. Zatem, niezbędne będzie ustalenie, jaki rodzaj działalności (wg PKD) był rzeczywiście przeważający 30 listopada 2020 r., w odniesieniu do konkretnego płatnika wnioskującego o zwolnienie z uiszczania składek. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 955), celem statystyki publicznej jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. Zaś krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, tj. rejestr REGON, prowadzony jest właśnie z uwagi na potrzeby statystyki publicznej (art. 42). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Nie tworzy on stanu prawnego, w tym w obszarze działalności gospodarczej. Jednocześnie wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji legalnej wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Znaczenie tego pojęcia wyjaśnia dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Wskazać należy, iż w § 9 tego rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zatem o przeważającej działalności nie może świadczyć jedynie sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. O tym decyduje podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w powołanym rozporządzeniu. ZUS słusznie zauważa, że rejestry publiczne jakimi są CEIDG oraz baza REGON to rejestry, z którymi wiąże się zasada domniemania prawdziwości danych w nich ujawnionych. Domniemanie to jest wzruszalne, co oznacza że można skutecznie kwestionować dane w zakresie wpisanego do właściwego rejestru kodu PKD. Przekładając te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż według danych zwartych w rejestrze CEIDG na 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą było "Niespecjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych", tj. kod PKD 81.21.Z, a kod PKD 93.29.B został zgłoszony do CEIDG dopiero w dniu 31 grudnia 2020 r., przy czym jak wynika z powszechnie dostępnej bazy danych CEIDG data zaistnienia zmiany kodu KPD podana przez skarżącą to 15 lutego 2017 r. Prowadzenie działalności objętej kodem PKD 81.21.Z nie uprawnia do zwolnienia z płacenia składek, w myśl § 10 ust. 1 Rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że kod KPD 81.21.Z od dawna nie odpowiadał rzeczywiście prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, natomiast prawidłowy kod PKD, tj. 93.29.B widnieje we wpisie spółki cywilnej. Skarżąca zaktualizowała w rejestrach dane poprzez ujawnienie jako przeważającej działalności gospodarczej – działalność w ramach kodu PKD 93.29.B, tj. Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, gdzie indziej niesklasyfikowana. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwołał się jedynie do danych widniejących w rejestrze CEIDG, nie badając, jaki jest rzeczywisty przeważający rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą. Mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię przedmiotowych przepisów, rozstrzygnięcie to jest niezasadne i stoi w sprzeczności z celem wprowadzenia omawianych unormowań. Obowiązkiem ZUS było zatem ustalenie, jaki rodzaj działalności rzeczywiście jest przeważający w obszarze aktywności gospodarczej podejmowanej przez skarżącą, zakwalifikowanie go do prawidłowego kodu PKD, a następnie wydanie decyzji w zakresie zwolnienia lub odmowy zwolnienia jej z obowiązku uiszczania składek. W świetle powyżej przedstawionych okoliczności, doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Celem postępowania administracyjnego bowiem jest ustalenie tzw. prawdy obiektywnej, czyli opartej na rzeczywistym stanie faktycznym. W konsekwencji, nie można uznać za zgodną z prawem decyzji, która została wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1241/20, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ZUS nie uczynił zadość obowiązkom nakładanym na niego przez wskazane wyżej przepisy. Dla prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej niezbędne było ustalenie, jaki rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą był przeważający na 30 listopada 2020 r. ZUS nie powinien był poprzestać jedynie na wskazaniu danych zawartych w rejestrze CEIDG, w szczególności, gdy skarżąca wskazywała, że uwidoczniony tam kod PKD nie odpowiada rzeczywistemu zakresowi jej działalności. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS uwzględni zawarte w wyroku podglądy, co do wykładni § 10 ust. 1 Rozporządzenia i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Należy zauważyć, że rzeczą skarżącej będzie wykazanie, że w dniu 30 listopada 2020 r. prowadziła – jako przeważającą – działalność gospodarczą oznaczoną kodem 93.29.B. Fakt prowadzenia tej działalności może być wykazywany różnymi dowodami. Organ oceni również fakt dokonania zmiany w CEIDG i wpisanie kodu 93.29.B. jako prawidłowego dla prowadzonej przez skarżącą działalności. Po przeprowadzeniu postępowania organ rozstrzygnie w sprawie, mając na względzie przedstawioną wykładnię omawianych przepisów. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.